政府购买公共服务的实践评析

2014-05-06孙肖远

唯实 2014年1期

孙肖远

政府购买公共服务的实践评析

孙肖远

购买公共服务是政府提供公共服务的一种创新方式，既是推进社会管理体制改革创新、提供更好的公共服务的必要选择，也是进一步转变政府职能、建设服务型政府的必然要求。购买公共服务在政府部门与企业、事业单位和社会组织之间架起了互动的“桥梁”，是当前政府转型具有实质性意义的改革举措。

一、国内政府购买公共服务探索实践

国内政府购买公共服务探索实践已形成几个比较有影响和特点的模式：

目录指导型。广东省、市、县三级政府已陆续出台以下三类目录：第一类是政府需要转移出来的职能的目录；第二类是政府向社会组织购买服务的目录，包括服务的内容、名称、项目、价格等；第三类是承接公共服务的主体——社会组织的目录。该目录为政府转变职能和社会组织承接政府部门职能转移提供了明确指导，也为社会组织发展指明了方向，在服务产品需求方和供给方之间架起了“桥梁”。

管办分离型。无锡市在2008年就出台了《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》，把部分公共服务从政府机构职能中剥离出来，交给社会服务机构提供，政府则重点加强对公共服务的监管。目前政府购买公共服务已覆盖市政养护、环卫保洁、信息化服务和公共文化等16个领域，全市30万元以上的服务类项目全部纳入政府采购，2012年服务类采购金额达到12亿元。政府购买服务改变了以往的资金拨付方式，资金拨付结合项目进展情况，与考核评估结果挂钩，提高了财政资金的使用效率。

社区服务型。2003年11月，南京市鼓楼区在全国率先创建“居家养老服务网”，以政府购买服务的方式与社会养老机构合作，免费为孤寡、独居老人和困难老人家庭提供日常生活照料服务。从2006年起，将购买居家养老服务的费用纳入年度财政预算，十年来仅社会化养老服务一项，鼓楼区财政投入就达7500万元。

需求推动型。宁波市从2004年起就积极尝试推行政府购买公共服务改革，购买领域从居家养老、公共文化逐步拓展到公共卫生、教育培训、法律援助、人民调解等多个领域，顺应了居民公共服务需求的变化趋势。通过项目化运作、公益创投等购买方式创新，为公益性社会组织提供资金、场地、技术、人员等支持，鼓励社会组织为居民提供更多个性化、多样化的服务。

但国内政府购买公共服务仍存在的一些问题，主要有：

政府部门购买公共服务的动力不足。政府购买服务项目与财政资金管理衔接不畅，由于政府购买服务的项目资金管理服从于专项资金管理，部门力推缺乏资金保障的项目实施政府购买服务，以此作为争取专项资金的工具，而已有足额预算资金保障的项目实施政府购买服务试点则缺乏积极性。把政府履行公共服务职能片面理解为只能由政府提供公共服务产品，每当需要增加新的公共服务事项，就产生较强的扩张机构和人员的冲动。

政府购买服务资金的规模过于小而散。目前政府购买服务还处于探索阶段，资金规模总体上还比较小，而且政出多门，属于“零敲碎打”，购买资金缺乏统筹整合，具有较大程度的不确定性。政府购买服务节约财政资金的效果也不明显，政府购买服务项目资金与现有专项资金和部门预算资金缺乏统筹规划，还未形成此消彼长的平衡机制。

公开平等竞争的购买机制尚不健全。目前购买服务的方式已多样化，有单一来源采购、委托管理、项目申请、意向性谈判、资助、凭单等，但公开竞标占全部购买公共服务的比例还很不足，存在着购买双方非独立的形式性购买等问题。不通过公开竞争的购买服务，意味着委托方和受托方直接挂钩，很容易使购买方直接干预社会组织内部事务和具体工作方式。

政府购买公共服务的市场还没有形成。长期以来，公共服务由政府部门及所属事业单位垄断，没有形成健全的公共服务市场，政府购买的选择往往非常有限，竞争难以充分开展。社会组织培育不充分，专业化水平不高，社会公信力不足，其承接服务的能力偏弱，也是公共服务市场难以形成的重要因素。

影响国内政府购买公共服务推进的制约因素主要有以下方面：

法律法规不健全。我国的法律法规对政府购买公共服务还无明确规定，《政府采购法》对“服务的行为”的理解仅限于政府自身运行范围，比如后勤、信息化维护等，而政府为公众提供的服务并没有纳入政府采购的范围。

政府购买公共服务的内容和范围界定不够清晰。由于服务项目的选择原则、标准、条件不够明确，有可能把本应由政府部门直接提供的服务项目要求政府购买，而把应推向市场的服务项目变换方式仍由政府来承担。公共服务不同于一般的公共产品，种类繁杂，对公共服务的计量及质量评价十分困难，造成监管评估成本较高。

政府购买服务的过程管理能力不强。以下因素直接导致政府提供公共服务引入竞争机制后效果仍不明显：作为卖家的社会组织与政府之间一旦有利益关系，就难以避免购买行为的内部化；在购买过程中消费者基本上处于缺席状态，导致终端消费者难以得到服务的实惠；有些地方政府购买服务一买了之，不对服务效果和质量进行监督评估。

围绕基本公共服务均等化的目标，现阶段政府购买公共服务的项目主要向弱势群体倾斜，覆盖范围逐步从城区向公共服务比较薄弱的农村延伸。随着社会组织提供公共服务能力的提高，将从初期阶段的购买服务岗位为主转向购买服务项目为主。社会组织和政府的关系将由依赖非竞争性转向独立竞争性，但社会组织的发育和公共服务市场的形成还有一个过程。基本公共服务公办民营化也是一个发展趋势，如杭州市余杭区在2002至2003年将原由政府和集体开办的29所卫生院全部拍卖，共拍得7500万元，2010年政府财政斥资3亿元又将其中28所卫生院收回。

二、国外政府购买公共服务实践经验启示

政府购买公共服务面临合同管理困境。从公共服务购买双方关系的独立性和购买程序的竞争性两个维度划分，国外政府向社会组织购买公共服务有四种模式：独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、依赖关系非竞争性购买模式、依赖关系竞争性购买模式。实践表明，任何一种购买模式都面临风险，政府购买公共服务的风险主要来自于供应商垄断、购买双方的投机行为。面向社会的公共服务合同管理具有极大的复杂性，从国外实践的案例中发现，在五种情况下政府对服务合同的管理较为困难：一是私人获益的比例降低；二是对产出的衡量困难；三是对产出进行衡量的时间长；四是产出为无形的；五是供应方减少。

政府购买公共服务存在道德风险。美国地方政府购买公共服务较为普遍，在选择替代性服务提供方式时，90%的服务使用合同外包。但政府直接提供公共服务还是最主要的方式，比例一直在50%以上。近年来，逆向合同承包呈增长态势，2002至2007年，公共服务供给从合同外包形式逆转为政府直接提供的比例约为13%。其主要原因是：公共服务民营化节约费用的效果并不明显；外包服务质量大打折扣，合同外包对费用的节省主要来自于牺牲服务水平和质量；权力寻租腐败问题大量滋生，绝大多数腐败案件与外包的回扣有关，公共服务合同外包被认为是西方国家腐败产生的最主要原因之一。

以社会企业为代表的第三部门迅速崛起。20世纪90年代末，社会企业就开始受到欧美各国政府的重视。2002年7月，英国政府制定了《社会企业：迈向成功的战略》发展规划，确立了“为社会企业发展营造支持性环境”、“使社会企业成为运转良好的事业”、“建立社会企业的知识和价值体系”等战略目标。美国总统奥巴马上任后，在白宫成立了“社会创新与公民参与办公室”，旨在促进政府与私企、社会企业家和公众之间的伙伴关系。近年来，为了突出社会企业的重要性和改善社会企业的制度环境，意大利、英国、波兰等国纷纷对社会企业进行立法或修订相关法律。在变更法律框架比较困难的情况下，实施认证成为一种比较可行的方法，2007年韩国政府颁布的《社会企业促进法》，制定了认定社会企业的七项标准。英国政府支持民间机构出台的社会企业认证标准，其中影响较大的有SEM认证。近年来，国外社会企业的迅速崛起主要得益于政府以下方面的政策支持：通过公共采购方式给予社会企业更多的发展机会，在现行的政府采购框架中，明确将社会企业纳入采购对象；对社会企业的税收优惠往往是给予向社会企业投资的个人或机构，以鼓励社会资本投向社会企业，如英国对社会企业投资方所得或公司税减免25%；通过设立半官方机构和为相关机构提供资金的方式，为社会企业提供咨询和信息服务支持，还鼓励大学、研究机构和社会培训机构开展社会企业的教育、研究和培训。

三、推进政府购买公共服务的路径选择

政府购买公共服务涉及多个主体，包括作为资金拨付者、监管者的财政部门，作为提供者、购买者、激励者和监督者的职能部门，作为生产者、承接者的企业或者非营利组织，以及作为使用者、消费者的社会公众。其过程需要经过多个环节，即需求信息收集、制定指导目录、立项申报、招标投标、合同管理、监督反馈、绩效评估、制度创新等。为了实现以民为本的价值取向和公共利益的目标追求，推进政府购买公共服务需要坚持需求导向、绩效导向和公平导向的原则，各个主体在不同环节上努力做到紧密协作、有机衔接、良性互动。

把公众需求作为购买服务活动的起始环节，健全公共服务购买目录筛选机制。西方国家曾因为公共服务过分地市场化和私人化，导致其公共性和公正性下降。因此，在推进政府购买公共服务的过程中，一开始就要注意从效率取向更多地转到公平取向，从强调较低的成本转向强调公众的广泛参与，通过创新公共服务项目的选择机制，让这一购买活动能够充分体现公众的意愿和诉求。首先，将需求调查纳入到政府购买的流程之中，针对公众不满意的服务或者公众急需的服务项目提出购买目录建议；其次，健全公共服务购买项目甄别机制，确保购买的服务都属于公共服务，防止公共财政资金被滥用；再次，成立由社会公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会，筛选出属于绩效易于鉴别、政府容易监管、群众的确需要且购买者之间具有竞争性的公共服务项目。

健全购买服务的招投标机制和过程控制机制，推动购买服务的独立性、竞争性和绩效性。增强购买服务招投标过程的透明性和公开性，让政府部门的权力退出招投标环节，把政府垄断供给的公共服务转移给社会和市场，使公共服务的供给方之间形成适度竞争。政府购买服务在政府与社会组织或企业之间形成了“委托—代理”关系，社会组织或企业有可能采取机会主义行为，因此对服务项目的实施要实行过程控制和监督。由于许多公共服务项目的实施过程是社会组织进行服务生产的过程，同时也是社会公众进行服务消费的过程，公共服务生产与消费所具有的同一性特点，使作为服务对象的社会公众最有发言权，应充分赋予公众评价、监督、反馈的权利，建立社会公众、社会组织和政府部门之间针对项目实施情况的动态信息反馈渠道，以提升公共服务的社会满意度。

大力发展社会企业，加强公共服务资源整合中的自组织能力建设。非营利组织主要依靠政府拨款、企业和个人捐助来维持公益项目的运作以及组织自身的发展，是一种较为被动的发展模式。而社会企业通过非营利组织与企业组织的创造性结合，兼具社会性和商业性的运作模式，具有较强的组织效率和自组织能力。加快制定社会企业法律规范，明确社会企业与社会组织、商业企业（包括福利企业）之间的关系，推动符合条件的民办非企业单位、福利企业转为社会企业，使其在具有社会企业法律身份后，能够享受相应的政策扶持和税收优惠。发展社会企业需要从三方面形成推动合力：一是吸引战略性社会投资进入公共服务领域，以减轻政府面临的财政压力；二是提升非营利组织的造血能力，降低对政府资金扶持的依赖程度；三是促进“企业社会责任”向社会企业的转型，推动商业企业为社会创造更多的“共享价值”。

发挥街道直接面向基层群众的综合服务功能，建立以街道为枢纽的公共服务分级负责管理体制。省市层面主要负责制定购买公共服务的配套政策和法规，统筹安排专项资金及其管理办法，指导县区公共服务购买实践。县区层面主要负责制定并落实本级公共服务购买计划，做好资金预算与安排，检查、指导和评估街道公共服务购买实践。街道作为承上启下的枢纽组织和公共服务购买实践的主体，负责公共服务项目收集整理、立项申报、检查落实、监督评估，统一管理和使用公共服务经费，以及街道社区服务中心的运行。发挥街道职能应主要体现在以下方面：明确基层公共服务项目的设计、申报、审批、公开招投标和组织实施的准入条件和标准，推动服务项目产业化发展；强化项目购买合同管理，制订权责清晰的项目合同条款，并加强对合同实施过程的监管；推进社会组织孵化器建设，加快培育发展公益类、服务类社会组织，提高社会组织承接公共服务的能力。

围绕履行公共服务职能明确政府有关部门的分工职责、协作机制，提高公共服务行政效能。政府购买公共服务是一项涉及面广、改革难度大的系统工程，涉及财政、审计、监察、劳动、民政、卫生、教育、文化等多个部门，需要建立健全分工协作机制。财政部门负责牵头制定政府购买公共服务制度，指导购买公共服务项目的确定、监督购买主体依法开展购买服务工作，推动政府购买公共服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作；购买主体的部门负责具体购买服务项目的申报和组织实施，对承接方提供的公共服务进行跟踪监督，在项目完成后组织验收和绩效考核；审计、监察部门负责对政府购买公共服务资金进行审计监督、购买环节进行程序监督，发现问题提出改进建议；采购机构负责对进行集中采购的政府购买公共服务项目组织购买，审核购买主体提出的采购需求，严格依法执行采购程序。