深化江苏行政审批制度改革的路径选择

江苏省政府研究室 南京大学联合课题组

深化江苏行政审批制度改革的路径选择

江苏省政府研究室 南京大学联合课题组

党的十八届三中全会对全面深化改革进行总体部署，强调必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。深化行政审批制度改革，用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，最大限度地释放改革红利，创造更加公平高效的发展环境，成为江苏当前一项十分紧迫的重要任务。

一、深化江苏行政审批制度改革的现实性

江苏经济社会发展的现实需要。传统的政府履行职能方式受到严峻挑战，既有的行政审批制度已经成为江苏经济社会又好又快发展的制约因素。只有进一步深化行政审批制度改革，切实转变政府职能，才能充分释放体制机制活力，促进经济社会协调发展。

江苏建设服务型政府的必然选择。进入新世纪以来，江苏率先提出建设服务型政府的目标，并取得了明显成效。传统的行政审批制度属于管理型政府的管理技术和行政作业，已不能适应服务型政府的建设要求，亟需按照服务型政府“服务、引导和合作”的导向来推动改革。

江苏稳步推进市场化改革的客观要求。市场化改革是我国推进经济社会全面发展的必然选择，也是江苏实现“两个率先”的基本路径。市场化改革的最终实现将依赖于政府职能的转变，尤其是政府的简政放权。只有下决心下放权力，最大限度减少政府对微观事务的管理，才能更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。

二、行政审批制度改革的理论基础和国内外借鉴

任何一种理论都是在业已存在的某种思想来源和概念基础上产生和发展起来的。行政审批权理论同样植根于管制理论和公共行政理论的思潮之中。

“政府失灵论”是行政审批制度改革的合理性理论。政府失灵是指政府对资源配置的无效率。作为一种政府的干预行为，行政审批也存在着失灵，必须准确界定政府干预经济的合理边界，严格规范行政审批行为，避免政府失灵现象发生。

“审批俘虏理论”是行政审批制度改革的分析理论。行政审批俘虏理论从“理性经济人”假设出发，认为政府审批者为了获得自身利益或部门利益的最大化会造成政府审批的无效率或有失公平。这就要求在政府管制过程中，必须克服利益集团的特殊影响，规范政府审批行为，加大对审批者的监督，消除政府部门利益化倾向。

服务型政府理论是行政审批制度改革的指导理论。服务型政府把公共服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨，旨在建立一种新的公民本位、社会本位的公共行政模式。这为我国深化行政审批改革指明了方向。

虽然各国政治体制、文化背景、施政策略各有差异，但行政审批制度改革的动因、趋势、主题却大体相似，其中，以美国、日本为代表的发达国家的做法和经验值得关注。1975年，美国政府取消证券市场股票委托手续费的有关规定，拉开了行政审批制度改革的序幕。其主要做法是：注重法制化建设，下放行政审批权，注重激励性制度建设，注重成本效益分析，循序渐进、逐步深入。20世纪60年代以来，日本进行了多次行政审批制度改革，到2000年放松审批的项目已达1797项。其主要做法是：注重政府、社会、市场的力量互动，加强审批监督，依法确定行政审批制度改革范围，清理审批事项。

广东正在进行四项重点改革：大部门体制改革，企业投资管理体制改革，商事登记制度改革，开展行政审批标准化试点。浙江采取的改革措施有六项：取消和调整行政审批事项，规范行政审批行为，创新行政审批方式，加强行政审批监管，健全行政审批相关制度，深化扩权强县改革工作。上海积极推进行政审批标准化服务的措施包括三个方面：实行目录管理制度，制定业务手册，编制办事指南。

国外和省外行政审批制度改革实践对江苏推行行政审批制度改革具有一定的启示。具体而言：

协调好政府、市场、社会的互动关系。美国和日本规制改革的目的是为了更好地服务于市场，服务于社会。江苏在新一轮改革中应将改革的理念定位在服务上，充分发挥市场、社会的作用，政府则履行好服务和监管职能。

健全相关法律制度。在美国，规制的范围均由国会以立法形式确定，而非来自于行政机关的自由裁量权。日本也有相关的法律。浙江、广东也制定了地方法规，为行政审批制度改革提供了法律保障。这些依法改革的做法值得江苏学习借鉴。

注重成本控制。成本—收益分析是美国、日本行政审批改革的常态做法。深化江苏行政审批改革，可从审批流程上下功夫，将成本—收益分析作为行政审批环节的重要参考指标，既创新了管理方式，也提高了政府规制效率，节约了管理成本。

健全监督体系。江苏可以借鉴美国、日本以及广东、天津的改革经验，坚持把反腐倡廉贯穿于行政审批改革的全过程，加快构建在内控中规范、在阳光下运行、在网络上监督“三位一体”的权力运行监控机制，加强对行政审批权的制约和监督。

关注公共物品和公共服务。美国行政审批改革的经验告诉我们，改革的目标应是简化手续、增进福利，而不是一味地减少数量。在公共资源交易服务标准化方面，可以借鉴四川的做法，实行集中交易，创新公共资源配置、公共产品生产领域的市场运行机制。

循序渐进地进行。美国和日本的行政规制改革均是渐进道路，其优点是消极影响较小，积极效应发挥较好，改革成果也易巩固。江苏当前处于转型期，行政许可制度改革更应当循序渐进，理清思路、理顺关系，瞄准目标、稳步向前。

三、行政审批制度改革的江苏实践及存在的瓶颈制约

江苏自2000年开始行政审批制度改革至今，大致经历了三个阶段。一是摸索期（2000～2004年）。出台了《省级政府设定行政审批事项第一批清理方案》。共清理出行政审批总事项2099项，取消176项，改变管理方式3项，削减审批事项近36.7%。二是深化期（2004～2012年）。这一时期以贯彻《行政许可法》为标志，行政审批项目与2001年比减少了50%。各地相继成立了政务服务中心，市、县、乡镇、村四级便民服务网络基本建成。三是机遇期（2013年起）。新一届中央政府提出五年内国务院部门实施的行政审批事项减少1/3。2013年3月，江苏省政府印发《江苏省政府关于加强服务体系建设的实施意见》，标志着江苏新一轮行政审批制度改革拉开序幕。

精简行政审批项目。坚持“简政放权、职能转变”和“管理重心下移”的改革取向，按照“能减则减、应减必减、该放则放”的要求，不断深化行政审批制度改革。经过六轮清理，省级行政审批事项从原来的2100多项减少到695项，减幅达67%；省级政府部门向社会组织转移职能数十项，市级政府部门向社会组织转移职能数百项；省级下放管理权限共1170项；省级行政事业性收费项目由2007年的374项，减少至2012年的182项，减幅达51.3%。

优化行政审批流程。各级各部门在清理行政审批事项的基础上，减少审批环节，优化审批流程，各个项目的审批时限得到较大幅度的压缩。比如，淮安市经过三轮行政效能提速，精减办事环节195个，削减程序性领导审批环节44个，提速后平均承诺时限为4.2个工作日，比法定时限压缩80.36%。

规范行政审批行为。各级各部门科学合理地调整行政审批职能，严格规范审批程序和行为。徐州等市采取单独设立或“撤一建一”的方式设立了行政许可服务处，整合内部职能，整建制进驻行政服务中心。按照受理、审批、缴费、证照及文书制作“四到位”的要求给予充分授权，推动窗口审批率和现场办结率大幅提升。

创新行政审批方式。泰州市在建筑工程类和餐饮服务类行政审批项目试行并联审批，一些原本需要半年才能走完程序的项目，现在仅需60天左右时间就基本办结。无锡市开通了重点项目审批“绿色通道”，形成了为重大重点项目提供特别程序和特别服务的常态化服务机制。镇江市自主开发的网上审批软件与权力阳光运行系统实现了无缝对接。

构建行政服务体系。以深化“三集中、三到位”改革为突破口，实行审批与监管职能分离，不断推进行政服务中心建设。2008年，全省已基本实现市、县、乡镇、村四级便民服务网络全覆盖。全省市、县行政服务中心功能日臻完善，普遍推行“三集中、三到位”，大力推行网上审批和电子监察。乡（镇、街道）便民服务中心逐步规范，村（社、居）便民服务室建设全面推进，农村基本实现群众办事“小事不出村、大事不出镇”。13个省辖市和全部县（市）都建立了“12345”政府热线综合服务平台。无锡等地实现了100%的行政许可、非行政许可审批和相关联的服务事项全部集中进驻政务中心。

不可否认，江苏推行行政审批制度改革确实取得了明显成效，但在改革过程中遇到的瓶颈制约，也不容忽视。

行政审批事项仍然较多。行政审批制度改革、部门职能调整缺少顶层设计，非行政许可审批项目设定的随意性较大。一些地方机械地从法律依据的形式上确定行政审批保留还是取消，而不是从行政审批对经济社会发展的作用和行政审批的成本收益比等方面进行评价。

行政审批事项程序设置不够科学。一方面，审批环节多、手续繁，影响了行政服务效率；另一方面，审批程序不够公开透明。虽然《行政许可法》和《政府信息公开条例》对政务信息公开有明确规定，但范围较窄，随意性较大。

行政审批监督机制还不健全。行政审批各层级间缺乏有效监督，上级机关对下级机关的监督和检查多为内部监督，缺少公开性和透明性。行政审批环节过多，审批责任难以确定，审批监督成本较高、效率较低。

行政服务中心法律定位不明确。虽然《行政许可法》确定了一个窗口对外，但是缺乏对行政服务中心职能职责、机构性质、管理模式、工作原则、窗口单位权利义务的具体认定。因此，在工作中无法可依的情况依然突出。

行政审批前置性中介服务不规范。涉及行政审批前置性中介服务的项目过多；中介服务市场自身发育不健全，形成了事实上的垄断经营格局；少数中介机构未与行政主管部门脱钩，形成了体内运作，中介行为缺乏独立性；中介服务周期长、效率低，收费标准偏高，对中介服务缺乏有效的制度约束等。

四、深化江苏行政审批制度改革的现实路径选择

深化江苏行政审批制度改革，当前要着重抓好以下几项工作：

大幅度实质性减少行政审批项目。按照“能减则减，能转则转，能放则放”的原则，将行政审批主要限定在《行政许可法》规定的直接涉及国家安全、公共安全、生态环境保护，以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定范围，最大限度减少政府对微观事务的管理。具体可以明确“五个一律取消”：国务院取消的行政审批项目，省里的初审事项以及省里对应的行政审批项目一律取消；没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、年审、监制、认定、审定等管理措施，一律取消；以强制备案、事前备案等名义变相实施行政审批的，一律取消；本省各级政府及其部门以规范性文件设定的行政审批事项，一律取消；行政审批中涉及的专项评估、评审、预审等，无法定依据的，一律取消。

加快推进行政审批标准化建设。结合行政权力网上公开透明运行，对不涉及国家安全和企业秘密的审批，在网上公布审批流程、条件和进度，接受企业和社会公众的质询。一是对每项审批事项进行编码，确立唯一身份，纳入行政审批事项系统管理，从源头上杜绝审批事项无序增长。二是制定行政审批业务标准，明确审批依据、实施机关、审批程序、审批条件、审批期限、收费标准等内容，作为实施行政审批的操作规范。三是通过地方立法形式，统一规范全省行政审批和政务服务管理制度、机构名称、运行机制、服务标准、审批监督、责任追究等有关内容。

不断完善政务服务体系。按照便民高效的原则，加强政务服务体系建设，努力实现行政服务中心审批提速，服务提质，形象提升。一是加快建设省级政务服务中心，构建省、市、县政务中心服务体系。凡是与经济发展、群众利益密切相关的审批事项，都要进入中心办理。二是完善政务中心公共服务功能，形成“12345”政府公共服务热线与网上审批服务平台、服务大厅“三位一体”联动互补的政务服务格局。三是创新便民服务方式，实行首问负责、一次性告知、一表式登记、限时办结和服务承诺等制度，扩大预约服务、上门服务、协办或代办服务范围，方便群众办理各项事务。

加强行政审批监督管理。深化行政审批制度改革必须把集中清理、精简行政审批事项与提升规范、加强监管结合起来，形成持续改进的工作机制。对保留的行政审批事项，通过公布权责清单，推动行政权力网上公开透明运行，及时发现和纠正违规审批行为。对取消或下放的行政审批事项，调整部门职能和机构编制，防止出现变相审批和行政不作为等行为。对审批失当造成重大损失的，追究相关人员责任。

大力培育和发展社会组织。改革的实践表明，政府职能转变和行政审批制度改革能否取得预期成效，很大程度上取决于社会组织发展是否充分，能否有效承接政府转移的事项。一是大力推动社会组织“去行政化”，激发社会组织自治活力，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。二是进一步放开中介市场，打破行业垄断，探索一业多会，让更多的中介服务机构可供企业选择。三是规范中介机构服务，健全社会组织监管制度，强化行业自律，推行中介组织服务承诺制和限时办结制。

建立行政审批政策终结制度。该终结的政策没有及时终结，是造成当前行政审批事项之间冲突、行政审批效率低下的重要原因。因此，要建立行政审批定期评价制度和动态清理制度，完善规范性文件合法性审查、备案监督、适时评估和定期清理制度，及时修订、完善相关地方性法规和政府规章，及时取消和下放那些明显不适应经济社会发展形势、阻碍释放社会创造活力的审批事项，推动政府及时从“越位点”退出，把“缺位点”补上，形成政府、市场、社会良性互动的共同治理格局。

（课题组组长：郑焱；副组长：沈和、孔繁斌；成员：金世斌、徐行、郁超、陈幼迪、吴国玖、张乾友、郑家昊、黄科；执笔：孔繁斌、金世斌、吴国玖）

责任编辑：戴群英