深化改革之路仍然漫长

文/任建明，北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任，博士生导师

吴国斌，北京航空航天大学公共管理学院博士后，从事廉政建设研究

深化改革之路仍然漫长

文/任建明，北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任，博士生导师

吴国斌，北京航空航天大学公共管理学院博士后，从事廉政建设研究

声音

从目前的情况看，纪检机构体制的最新改革有很大进展，方向是正确的，但显然没有达到理想状态,还有较远的改革路程要走。

面对纪检机构体制改革的成果和反腐工作取得的成绩，我们应该高兴。但面对反腐倡廉工作的艰巨任务和反腐廉政建设的严峻形势，面对全体党员和全国人民对反腐倡廉工作更高的期待和更热切的期盼，反腐廉政建设绝不能沾沾自喜、裹足不前。纪检机构体制改革是一项系统工程，既要有“不改革只有死路一条”的高度危机感，也要看到改革不到位、不彻底造成的后遗症，还要预计到改革过程中可能遇到的各种阻力、困难和挑战。从目前的情况看，纪检机构体制的最新改革有很大进展，方向是正确的，但显然没有达到理想状态,还有较远的改革路程要走。

纵观世界各国反腐机构及其运转的体制、机制，就亚洲来看，比较理想的样板当属新加坡贪污调查局和中国香港廉政公署。新加坡和中国香港的反腐效果、廉洁程度举世公认。这与新加坡和中国香港反腐机构的科学设置和良性运转密不可分。科学、高效的反腐机构具有四大特征：独立（性）、权威（性）、廉洁（性）、专业（性）。独立，即反腐机构在整个公权力架构中有独立的设置，有独立的执行权、人事任免权、经费预算等，有独立的运作体制、机制，最为关键的是在执行反腐败授权方面不受任何其他机构和人员的掣肘与影响。权威，意味着反腐败机构具有应有的地位和威望。反腐机构的权威性主要体现在反腐败执行上的坚定不移和不容变通上。权威性与独立性密切相关，但不限于独立性。对反腐败机构的授权是否充分也决定着其权威性。廉洁，是反腐机构最基本的价值取向和行为守则，最高的廉洁度即廉政公署所坚守的“白过白色”。廉洁是反腐败机构能否肩负起反腐败使命的重要保障。专业，是反腐机构发挥职能和作用的前提，是反腐机构工作人员在履行职责中体现出的职业化和专业化。

对比分析目前大陆纪检机构及其体制的现状，会发现与理想的状态还有很大的距离，还需要走很长的改革之路，而不能对十八大之后的改革估计过满。在独立性方面，香港廉政公署拥有独立的人事权和财政权，更为重要的是，廉政公署的独立性受《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第57条保障，也体现在廉政专员须直接向行政长官负责。就政府体制而言，廉政公署在执行职务上是一独立机构。大陆纪检机构人事权、财权还没有完全独立，人事权大量地掌握在同级党委特别是党委书记手中，经费预算权主要掌握在同级政府手中，这就使得纪检机构的运转特别是办案容易受到党委、政府的影响。纪委办案中出现的打招呼、搞关系甚至通风报信、纵容包庇等现象，虽然比较复杂，但确实也是独立性不足的表现。

在权威性方面，香港廉政公署的设置和运转既有《基本法》的保障，也有行政长官和其他政府机构的支持，授权充分，尤其是拥有秘密调查权，能够独立制定政策、执行职务，在民众中极具影响力。大陆的纪检机构授权还不充分，也没有一部全国性的类似《基本法》的法律规定、保障纪检机构在国家政治生活中的地位。在查办案件的手段上主要还依赖于“双规”这一公开调查方法。正反两方面实践表明，公开调查并非有效的方式。之所以如此，主要还是因为对内地纪检监察机构授权不充分、权威性不足。

在廉洁性方面，香港廉政公署要求廉署人员绝对依法办事，不以权位谋私。廉署设有完备的监察与制衡机制，防止权力被滥用，除建立廉政公署事宜投诉委员会专责监察所有涉及廉署人员的非刑事投诉调查工作外，还组成独立的贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会四个咨询委员会，专责审查廉政公署的工作，使廉政公署受到内外部严格的监督，保持高度廉洁的形象。大陆的纪检机构内部管控机制还不够完善，纪检监察干部监督室刚刚设立，对纪检监察干部的内部监督工作还处于探索阶段。相比于内部监督，外部监督更为关键。可是，纪检机构受到的外部监督还十分有限，甚至是十分缺乏。内外部监督的缺乏均是导致纪检机构也出现腐败案例的主因，这极大地破坏了纪检机构在公众中的廉洁形象。

在专业性方面，香港廉政公署的整个工作体现出高度职业化的特点。廉署在职总人数约1300余人，其中包括廉政专员在内的行政序列人员仅有15人，其余绝大部分人员都是专业职系人员。廉署人员严格遵守不偏不倚、大公无私执行职务，根据实际需要严守保密原则，言行抑制而有礼，在个人及专业修养上力求至善等原则。在人员招聘和履行职责的过程中，廉署也注重专业技能的考察和运用。大陆纪检机构在人员专业性和职业化方面还存在较大的差距。这既体现在行政化色彩过浓上，也体现在专业化技能的不足上。中央纪委监察部下设27个职能部门，设有中国监察杂志社等10多家直属单位，派驻纪检监察机构53个，总人数1100多人。在这1100多人中，相当比例的人员属于行政序列人员。大致估算一下，仅处级以上领导干部就超过总人数的一半。尽管在机关内部也设有非领导职务序列，但其实质上也属于行政干部。其结果，真正的职业或专业人员甚少。人员招聘中的专业化和到岗后的专业培训也都亟待改进和加强。

以上分析表明，我国的纪检机构体制改革还存在很大差距，还面临不少难题。这些难题既有体制机制上的，也有机构设置上的；既有系统内部原生的，也有系统外部渗透的；既有人员素质上的，也有价值观念上的。整体而言，纪检机构体制改革既要与全面深化改革特别是政治体制改革的顶层设计相配套、相协调，又要结合纪检系统的特点、特色有所创新、有所突破。

当前，建议突出做好以下工作：

首先，出台具体办法，落实十八届三中全会精神。十八届三中全会通过的决定中关于纪检机构、体制、制度的论述非常丰富。中央纪委监察部已经采取一些办法和措施落实，在很多方面还需要进一步细化。例如，新的双重领导体制中，上级纪委提名下级纪委书记、副书记的人选问题时，上级纪委同组织部门在考察中央直管干部、省管干部、市管干部等干部时要充分考虑各种因素，特别要考虑产生纪委的党代会、与纪委同时产生的同级党委这两个关键因素。查办腐败案件以上级纪委领导为主，上级纪委要在发现、查实线索后迅速行动，采取合法合规的措施控制嫌疑人，待问题审查清楚后再通报给同级党委和相关人员，避免走漏风声、相互串案，也尽量减少腐败造成的损失。

其次，强化对监督者的监督，确保纪检机构的廉洁。信任不能代替监督。纪检机构内部出现的腐败案件说明加强对监督者的监督的必要性和紧迫性。在强化监督的过程中，既要加强外部监督，也要加强内部监督。要进一步发挥纪检监察干部监督室的作用，主动受理有关纪检监察干部违纪违法问题的举报，做好举报信息研判和分析，及时反馈问题线索审核情况。除涉密信息外，整个过程要透明、公开，树立纪检机构的公信力和权威。可借鉴香港廉政公署的做法，引入类似咨询委员会的特邀监督员、社会监督员等外部力量，参与案件调查工作。外部监督方面，要自觉接受党组织，党代表、人大代表、政协委员、普通群众和新闻媒体的监督。要通过一定的形式向人大代表、政协委员和社会公众通报工作情况和案件查处情况，确保纪检机构的权力在各方力量的监督下阳光、透明地运行。

第三，深化探索，总结经验。

与其他众多改革一样，纪检机构体制改革也需要不断探索，开展试点，然后提炼经验，总结推广。当前纪检机构体制改革在层级层面可做以下探索：省级层面，省级纪委可以实行分片派驻，派驻机构人员的工资待遇和后勤保障由省级纪委掌握，待时机成熟后可将派驻机构直接整合到省级纪检监察机构中；市级层面，类似于司法机构，市级纪检监察机构可以试行省以下垂直领导；县区级层面，可将乡镇纪检机构和派驻机构统统整合起来。另外，还可试点纪检监察机构与其他反贪机构整合的可能模式。

总之，纪检机构体制改革仍须在“常”“长”上下工夫。只有在正确思想的指导下，在科学战略的引领下，在全党特别是纪检监察系统工作人员的共同努力下，纪检机构体制改革才能不断实现新的突破，纪检机构才能正确履行党章赋予的神圣职责，将党风廉政建设进一步地引向深入。