纪检机构体制改革脉络图

文/吴国斌，北京航空航天大学公共管理学院博士后，从事廉政建设研究

任建明，北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任，博士生导师

纪检机构体制改革脉络图

文/吴国斌，北京航空航天大学公共管理学院博士后，从事廉政建设研究

任建明，北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任，博士生导师

改革前沿阵地

新一届中央领导集体以刮骨疗伤、壮士断腕的政治勇气和猛药去疴、重典治乱的坚定决心大力推进反腐倡廉工作。为给反腐倡廉工作提供制度保障和支撑，新一届中央领导集体深入推进纪检机构体制改革，在多个方面取得了突破性进展。

扫描纪检机构体制改革突破口

纪检机构体制改革，首先从党的纪检“双重领导”体制改革上取得了实质性突破。

党的十八大报告和十八届三中全会通过的决定均强调，要加强反腐败体制机制创新和制度保障。为推进改革，中央专门成立了纪律检查体制改革专项小组。实现改革突破的关键性措施主要是三条：一、在纪委主要领导产生方面，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。在我国目前的干部选拔任用制度中，干部的提名权在干部的选拔任用方面占有极为重要的地位，将地方纪委书记、副书记的提名权上收到上级纪委手中，能极大地增强上级纪委的话语权。二、在案件线索处置和查办方面，案件线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时向上级纪委报告。三、在查办案件方面，查办腐败案件以上级纪委领导为主。这让上级纪委主导了案件查办权。这些改革举措强化了上级纪委对下级纪委的领导，形成新的“双重领导”体制。长久以来，我国的纪检系统是以同级党委领导为主，上级纪委主要是对下级纪委进行一定的业务指导。在这一体制下，干部人事决定权、财权基本都掌握在同级党委和政府手中，容易导致纪委对同级党委监督的乏力。而十八届三中全会后，变“主要接受同级党委领导”为“主要接受上级纪委领导”，这一变革的实质是加大了纪检系统垂直化领导的力度，纪检机构的独立性、权威性显著提升。

纪检机构体制改革，其二是抓住要害、大力推进党风廉政建设责任制的落实。责任制方面的重要改革精神可以归纳为一句话：启动问责制，激活责任制。党风廉政建设责任制于1998年正式出台，迄今为止已实践十多年时间，但关键的效果始终没有发挥出来，主要原因就是责任没有落实。十八届三中全会的有关精神切中要害：在落实党风廉政建设责任制的过程中突出强调发挥党委的主体责任和纪委的监督责任。反腐败工作的“牛鼻子”，就是各级党委负主体责任，各级纪委负监督责任。党委是党风廉政建设的责任主体，应该负全面责任、负总责，其中党委书记是第一责任人。各级纪委不仅要检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，而且要加强对同级党委特别是常委会成员的监督。在明确责任主体、责任内容、履责方式的基础上，启动问责制、落实责任追究。提出“两个责任”本身就是在强化责任意识，淡化权力观念，纪检机关在制定责任追究制度的同时也迅速启动了责任追究的实践。

纪检机构体制改革，其三是果断调整纪检监察机关内设机构，持续壮大办案力量。在我国反腐败形势依然严峻的情况下，办案力量不足是一个明显的“短板”。只有不断壮大办案力量，才能克服这个“瓶颈”。十八大以来，仅一年多时间，中央纪委监察部就密集地对内设机构进行了两次调整。中央纪委监察部在保持内设机构总数和行政编制总数不变的情况下，通过内部调整和挖潜，将尽可能多的力量调配到案件查办一线上来，将原八个纪检监察室扩展为12个，另外，纪检监察干部监督室和国际合作局也承担相应的案件查办职能。经过两次调整，查办案件机构和人员均陡增50%。省和省以下地方各级纪委也按照党中央和中央纪委的要求，陆续对纪检机构内部进行改革和调整。

党的十八大以来被调查的省部级及以上干部

（2012年12月至2014年7月）

纪检机构体制改革，其四是深化派驻和巡视改革，实现两个“全覆盖”。十八大之后，在派驻机构改革方面，中央首次提出全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实现派驻机构的“全覆盖”。同时，对巡视工作也进行了诸多的调整和创新，一个突出的变化是实现了对下级政府、本级政府部门以及企事业单位的全覆盖。两个“全覆盖”的提出和实施意味着监督的全覆盖，意味着以往实际上存在的监督空白地带的消失。

盘点改革取得突破性成果反馈的信息

纪检监察机构作为党内“执法”机关和行政监督机关，其工作机制的改革，能够大力促进反腐倡廉工作的有效开展。党的十八大以来，反腐工作取得的国内外一致认可、包涵一系列突破性成果的绩效是对纪检机构体制改革成果的总检验和总反馈。

成果之一，加大查处腐败案件和腐败分子力度，形成了“老虎、苍蝇一起打”的高压态势。

查办案件力度的加大、纪检机构体制改革的深入与打“老虎”效果明显有直接的因果联系。从打“老虎”的数量和级别上看，党的十八大以来，因腐败问题被查处的省部级领导干部人数达到38人，其中包括原中央政治局常委、中央政法委书记周永康（正国级），原中央政治局委员、中央军委副主席徐才厚（副国级），原全国政协副主席苏荣（副国级），原十八届中央委员李东生、蒋洁敏。如此多的省部级及以上高官在如此短的时间内因腐败问题被查处，在新中国反腐历史上是比较少见的。原中央政治局常委因腐败被立案审查，周永康是第一人，这一事件也成为新中国反腐史上的标志性事件。

从巡视的效果看，经过前三轮的巡视，被视作“反腐王牌军”的中央巡视组工作成效显著。仅第一轮巡视中发现有价值的问题线索比过去增加5倍。在前三轮已完成巡视的34个单位中，有12个在中央巡视组进驻后，共有19名省部级官员落马。

从腐败官员信息的披露看，“乌龙”事件频发。“乌龙”本意是弄错了，搞错了的意思。从反腐的角度看，“乌龙”事件意指这边纪检机构通报查处官员，那边被通报的官员还在高调地出现在党报、媒体上。最近最典型的反腐“乌龙”事件是江西姚木根事件。2014年3月22日，中央纪委监察部网站发布简短通报：“江西省副省长姚木根涉嫌严重违纪违法，目前正接受组织调查”。而当天的《江西日报》仍在第二版发表了姚木根的署名文章。广州市委原书记万庆良被带走前一小时才临时取消考察行程。为何过去很少出现反腐的“乌龙”事件呢？在原来的“双重领导”体制下，要查处一名高官，一般要先将其调离原来的职位，再征求党委的意见，实际上是要得到同级党委（党组）主要负责人的批准。这样，不仅党委（党组）主要负责人知晓，而且被查处的官员也有所察觉，民间舆论也会“满城风雨”，老百姓也会知道这名官员行将落马，党报和其他媒体也有意识地减少对该官员的报道，所以，基本不会出现“乌龙”事件。但这种状况决定了立案和调查的时间都要更长、更慢，威慑力不足。党的十八大之后，反腐力度、强度加大，一旦发现、查实某官员有腐败问题，不再层层请示、协调、通报，不给腐败分子“准备、应对”的时间和机会，反腐的效率和威慑力得到很大提升，“乌龙”事件也将逐渐成为常态。

党的十八大之后，在以上落马的38名省部级高官中，已有15人被最高检察院立案侦查。这些高级干部违法违纪案件的查处，省部级干部因腐败被处以极刑都有力地反驳了所谓“刑不上大夫”“刑不上常委”的质疑，表明党和政府反对腐败的坚强决心和鲜明态度，也向全党全社会表明，“不论什么人、不论其职务有多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处，绝不是一句空话”。

在查处省部级干部违反党纪政纪、涉嫌违法行为的同时，纪检机构也注重查处其他级别官员的违法违纪行为。仅2013年，全国共问责21464人，其中地厅级干部54人，县处级干部1477人。2014年1月到5月全国查办案件的数量达到了6万多起，比上年同期提高了34.7%。另外，纪检机构还及时发现、处理了发生在群众身边的腐败现象和腐败问题，对党员干部苗头性倾向性问题采用多种方式处置。2013年上半年，各地认真核实有具体线索的群众举报，对一些苗头性倾向性问题，作出组织处理4226件。

成果之二，调动了各方力量参与反腐，增强了反腐动力和信心。

党的十八大以来，纪检机构在采用派驻、约谈、巡视、抽查等多种手段监督的同时，也采用了科技手段助推权力管控，调动了各方力量参与反腐，增强了反腐的动力和民众反腐的信心。

这一阶段，纪检部门在搭建信息平台，完善各类电子系统和软件的基础上，还着力推动数据共享和业务合作，提高资源的利用效率。2013年9月2日，中央纪委监察部网站正式开通，引起全社会广泛关注。网站在首页显著位置设置12388网络举报板块，方便群众顺畅、安全地举报监督。各级纪检监察机关开设网站1800多个、政务微博970多个，架起与群众沟通交流的平台。网站、微博的开通，极大地调动了人民群众参与党风廉政建设和反腐败的热情。2013年9月2日至2013年10月2日，中央纪委监察部举报网站统计的网络举报数量达2.48万多件，平均每天超过800件，而在2013年4月至8月每天只有300件。随着中央各项反腐政策的落地和腐败官员被查处，领导干部、普通党员和社会大众对反腐工作的信心不断增强。据国家统计局2013年11月在21个省（区、市）开展的民意调查显示，87.3%的群众认为不正之风和腐败问题与以往相比有好转，77.1%的群众认为查处领导干部违纪违法案件有力度。中国社科院社会学研究所对覆盖全国31个省（区、市）7388人的调查表明，对未来反腐败具有信心的群众超过73.7%，其中，25.5%的人表示很有信心，48.2%的人较有信心，比2011年分别增长了37.8%和22.8%。