上海探路司法改革

●文/特约记者 汪峥

实践篇

上海探路司法改革

●文/特约记者 汪峥

在新一轮司法改革的浪尖风口上，位于中山北路567号的上海市第二中级人民法院（下称“上海二中院”）格外紧张和繁忙。早在2013年10月，上海二中院便被最高人民法院确定为“审判权力运行机制改革”试点法院，同时承担着上海自贸区司法改革的相关职责。

随后，上海二中院研究通过《审判权力运行机制改革试点实施办法》，并于2014年4月1日起正式实施。“初见成效”，是上海二中院对4月以来改革试点的自我评价。

10月16日14时，上海二中院主审法官、副院长陈萌走进201法庭，相关案件在法官助理的参与中，开庭审理。

96人的旁听席位虽然略显空荡，但对上海二中院而言，此次审理却意义特殊。

“这是自今年4月上海二中院审判权力运行机制改革以来，院庭领导参与审理的第1850例案件。”上海二中院相关负责人向记者介绍：9月25日，全国首例法官助理出席庭审的案件，也在201法庭审理。

这也是上海二中院就整体改革首次接受媒体采访。据了解，在包括6个试点省市的试点方案中，目前只有上海方案获得通过。

四中全会部署“依法治国”改革方略后，上海司法改革试点备受瞩目。

力争“可复制”

“时机未到。”上海二中院相关负责人向记者表示，新一轮司法改革的具体实施情况，只能就审判权力运行机制改革作出有限回应，“改革核心肯定是被反复提及的去行政化、去地方化”。

上海方案一直仅见片段，而未见全貌。上海二中院相关负责人说，现在这还是“机密”。与此同时，相关指导方案则已密集出台。

2014年4月16日，以中央政法委书记孟建柱、最高人民法院院长周强、最高人民检察院检察长曹建明、司法部部长吴爱英、公安部副部长黄明等组成的中央调研组，深入上海对接当地司法部门，征求司法改革意见建议。

6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》及《上海市司法改革试点工作方案》，从顶层到地方作出统筹设计。

半个多月后，上海市委政法委审议通过了《〈上海市司法改革试点工作方案〉实施意见》，并强调作为“中央深化司法体制改革工作的重要组成部分”，上海司法改革试点工作，须为司法体制的整体改革“破冰探路”，努力形成“可复制、可推广”的经验。

上海的司法改革试点最终确定以上海二中院为主，包括上海检察院二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院等8家单位，为期半年。

随后，中央又确定除上海外，分别在东、中、西部遴选广东、吉林、湖北、海南、青海5省先行推进司改试点。但进度不如上海，是故上海方案的“可复制、可推广”意义格外突出。

华东政法大学教授童之伟认为，上海司法系统的人才资源相对充足，其司法改革方案应该“只适合长三角及珠三角等发达地区”。北京大学法学院教授傅郁林则表示，“对于地方经验的‘推广’或‘复制’，任何时候都应非常谨慎，因为中国很大，地区差异非常明显。”

傅郁林认为，司法改革应充分考量中国自身的政治逻辑和社会文化的惯性力量，“如果步子太大，特别是单项推进的‘跛脚改革’，带来的问题和阻力一旦超出支撑改革的政治资源和社会承受力，反而会引起反弹和倒退”。

剥离“行政化”

目前，上海新一轮司法改革主要有三个重点——

一为“员额制”。分类确定三类司法机关工作人员：法官、检察官；法官助理、检察官助理等司法辅助人员；行政管理人员。对应占比为33%、52%、15%。目的在于“确保85%的司法人力资源直接投入办案工作”。

二为“司法责任制”。通过推行主审法官、主任检察官办案责任制及审判委员会制度改革，以在保障依法办理的同时，减少行政化干预及冤案、错案的发生。

操作上，即在“适用简易程序审理案件中”，主审法官将对案件审理“全程、全权负责”；而在“合议庭审理案件”中，主审法官“承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任”。

这实际上打破了过去审而不判、判而不审造成的灰色地带，强化了冤假错案的问责机制。

三为“省（市）以下统管”。即探索建立省级以下法院、检察院的人财物统一管理体制。在为提高司法公信及执法素质，组建法官、检察官遴选、惩戒委员会。同时，将区县司法机关作为市级预算单位，纳入市财政统一管理，以落实“收支两条线”，减少地方对司法的干预。

对应三项制度改革，上海二中院院长王信芳告诉记者，现阶段的改革，其核心及成效，主要在于“去行政化”。上海二中院已探索实行的“去行政化”举措，关键“动刀”的，则是“审判权力运行机制改革”。

上海二中院相关负责人强调，如果要总结今年4月以来审判权力运行机制改革的成果，必须“负责”而“谨慎”：“确立合议庭成员共同负责下的主审法官责任制”——“一个字都不能少”。

据上海二中院提供的数据显示，在将院庭长编入合议庭担任主审法官后，仅今年4—9月受理并已审结的5504件案件中，由合议庭评议后直接处理的就有5388件，占97.89%。

“之前在案件的处理、裁判文书的制作中有一定的惰性和依赖心理。”上海二中院法官郭寅告诉记者，如今，法官必须“挑起担子”。在庭审阶段听审、提问、质证、认证等环节，合议庭成员共同参与程度较改革前也有明显提高。

“去行政化，并不意味着合议庭的孤军奋战。”上海二中院审判管理办公室主任奚雪峰告诉记者，虽然最终案件的处理须以合议庭的评议结果为准，但由于目前法官的司法能力参差不齐、适法统一问题尚未真正解决，上海二中院强化建立了“主审法官联席会议及专业法官会议制度”。

根据上述制度规定，为防止主审法官联席会议及专业法官会议成为变相地向院、庭长“汇报案件”，上海二中院明确规定，在“召开主审法官联席会议及专业法官会议时，必须有非本案合议庭的其他主审法官参会”，并设置了各庭最低参会人数。

双向制度保证后，为确保案件审理公平、公正，司法监督的改革也在配套推进。

“公正难以被感知，是提升司法公信力面临的现实困境。”上海二中院院长王信芳认为，长期“行政化”的司法顽疾，导致“程序阻碍了真实”、“法理阻隔了情理”、“媒介阻隔了沟通”。

自2011年始，上海二中院便依照“法院牵头、群众参与、共同监督”的“总体要求”，“在上海法院中率先推出案件廉政回访制度”。

为配合新一轮司法改革要求，上海二中院在此基础上，修订完善了《案件廉政回访制度规定》，扩大了回访范围及方法。

目前，上海二中院设立了每周四上午的“院长接待时间”，以接待诉讼程序已终结的当事人。同时，分别就民事案件、刑事案件、立案及行政案件设立了每周“审判长信访轮值接待”制度。

持续半年有余，剑指去“行政化”和“地方化”目标。上海二中院相关负责人表示，进一步的改革深化方案，仍在调整。“调整”之因，或与上海二中院及上海司法系统被赋予更重要的角色定位相关。

探路“自贸区”

4月1日，上海二中院《审判权力运行机制改革试点实施办法》正式实施，上海司改试点由此开始。

依据最高人民法院相关司法管辖的规定，上海二中院的另一关键角色，是担负“上海国际经济贸易仲裁委员会仲裁案件的司法审查和仲裁裁决的执行工作职责”。

推进司法改革试验，既是中央赋予上海自贸区的职责，也是新一轮上海司法改革的探索方向。

4月份，《涉中国（上海）自由贸易试验区案件审判指引》（下称《指引》）及《中国（上海）自由贸易试验区仲裁规则》在上海陆续推出。

5月4日，上海二中院公布《关于适用〈中国（上海）自由贸易试验区仲裁规则〉仲裁案件司法审查和执行的若干意见》（下称《意见》）。副院长陈萌在《意见》解读会上表示：上海自贸区建设“是一项非常复杂的系统工程”，因而需要“立法、行政、司法等各部门的协调配合、共同参与”。

据《指引》要求，自贸区将在全国率先打破审判庭界限，“针对不同类型案件的专业需要，跨审判庭约请法官参加专项审判”，同时亦首次借鉴国外推行的“执达员制度”，设置陪执员参与辅助执法。

对于大量诉讼集中在基层法院的现状，自贸区探索了案件分流程序。根据《意见》要求，在小额争议仲裁案件的立案方面，凡是当事人对小额争议程序作出的裁决申请立案的，必须当日审查，符合立案条件的，当日立案。

东方航空集团总法律顾问郭俊秀认为，这种“快速执行办法和强制执行措施”的规定，直指目前普遍存在的仲裁提起前申请保全难、裁决后执行难，解决了仲裁“最后一公里”的问题。

在自贸区司法改革探路的同时，优化员额结构、释放审判效率也成为上海新一轮司法改革的重点。

9月25日，致力完善司法人员分类管理的“法官助理”制度，在上海市二中院的庭审案件中首次体现。此前在9月5日任命的58位法官助理，也成为“新中国成立以来产生的首批法官助理”。

上海二中院院长王信芳认为，法官助理制度既有利于提升法官助理自身的经验和司法专业水平，又“将法官从繁重的审判事务工作中解放出来”，从而“进一步提升司法审判工作的质量与效率”。

由上海二中院首开法官助理制度至今，上海市司法系统已任命法官助理及检察官助理近300名。

接受采访的学者在肯定上海司法改革方向的同时，也表示出一些担心。童之伟在与一些地方法官及检察官交流后，就发现一种普遍存在的忧虑，“对自身待遇和前途比较担心”。童之伟解释说，长期以来，地方法院里真正办案人员的地位不高，按照上海司法改革的人员比例调整，可能会导致“领导成为法官，而之前真正办案的好法官反而成为法官助理”。

傅郁林则观察到，现在一些地方将资历较浅的法官或助理法官变成法官助理，导致享有审判权的审判人员变成了没有审判权的司法辅助人员，需要警惕另一种“审者不判、判者不审”。