山西省开发区土地利用中存在的问题及对策

2014-05-01陶运平马仁珍周眉生

山西农业科学 2014年4期

陶运平，马仁珍，金辉，周眉生

（1.山西省农业科学院农业资源与经济研究所，山西太原030006；2.临汾市土地勘测规划室，山西临汾041000）

1 山西省开发区设置

建设开发区是我国促进经济发展的一个重要举措[1-5]，许多学者对目前开发区土地利用中存在的问题及对策进行过大量的研究[6-11]。山西省开发区自成立以来也对山西省的经济社会发展作出了巨大贡献，发挥了辐射、示范和带动作用，在土地利用效率方面，总体上也走在了全省的前列[12-16]。

山西省现有25个省级以上开发区，其中，有6个国家级开发区、19个省级开发区。除运城空港开发区（2011年11月22日山西省政府批准成立，2012年才纳入省级开发区数据库，可用资料极少）外的24个开发区的基本情况如表1所示。

2 山西省开发区土地利用及特色

调查表明，2012年山西省开发区土地总面积为18 765.53 hm2，2011年已建成城镇建设用地为7 076.27 hm2，其中，工矿仓储用地在开发区土地中所占的比例最大，面积为2 974.61 hm2，总建筑面积为2 411.26万m2，占已建成城镇建设用地面积的42.03%，占土地总面积的17.70%。

全省各开发区的行业以医药制造业、电气机械及器材制造业、炼焦加工业等工业为主，全省开发区工矿仓储行业容积率平均为0.81，大于国土资发《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》〔2008〕24号规定的最小容积率0.7，说明用地比较合理。不同地域开发区用地情况结果表明，设立较早的开发区，已建成建设用地所占比例较高；与城市发展紧密度越高，已建成建设用地在开发区中比例越大；区域经济中工业发展速度越快的，工矿仓储用地在各开发区中所占比例越高。

表1 山西省省级以上开发区基本情况

3 山西省开发区建设效益

近年来，山西省各开发区经济规模不断扩大、总体实力明显增强、配套功能日趋完善、有效发挥了在对外开放中的窗口示范效应，以及在区域经济发展、产业提升、技术创新等方面的辐射带动作用，已经成为招商引资的主阵地和区域经济发展的增长极。

山西省11市开发区用地情况和2012年25个开发区的经济情况列于表2，3。从表3可以看出，2012年山西省的主要开发区运行情况较好，25个开发区合计完成科工贸总收入4 552.10亿元、工业总产值3 234.90亿元[17]；部分开发区土地利用经济效益较好，有10个开发区的单位面积科工贸收入超过了4 000万元/hm2，8个开发区的单位面积工业总产值超过2 000万元/hm2。

表2 山西省11市开发区用地情况

表3 2012年山西省25个省级以上开发区经济情况统计

4 山西省开发区规划和建设中的突出问题

4.1 开发区地域分布不均衡

山西省的25个开发区分布于全省11个地级市，但各市之间分布并不平衡。由表2可知，太原市共有5个各级各类开发区，其中，城市建成区内有4个，清徐县有1个，开发区批准土地面积已达到区域面积的0.515 6%；运城市有5个省级开发区，占市域面积比例为0.45%，仅次于太原市；朔州市、大同市、忻州市、阳泉市、晋城市分别只有1个省级以上开发区，而这5个市的开发区只有朔州开发区的规划面积超过10 km2，且占辖区面积比例超过0.1%，其余4个开发区土地面积和比例都非常小。

从地理位置看，大同市、朔州市、忻州市、吕梁市、临汾市各市的西部均未设置开发区。部分原因是个别地方政府缺乏超前规划意识，对设立开发区的长远意义认识不足，对建设开发区带动区域经济的发展体会不深刻，地方政府和群众行动热情不足、积极性不高，导致开发区数目较少的地方无法享受国家对开发区的土地、税收等多方面的优惠政策，失去了经济发展的部分动力和机遇。

4.2 部分开发区远离城市，发展成本增加

为避免原有城区土地产权复杂、成片可开发土地少、改造拆迁成本高、开发净效率低的问题，山西省大部分开发区选择离开主城区独立开发，因此，增加了交通、水电、煤气、供热、通讯等基础设施和相关的生活服务设施的投资，致使开发区发展和运行的综合成本增加，如绛县经济技术开发区规划面积14.98 km2，依托原军工企业541（现为国家特大型企业中信机电制造公司）的9个分支，分散在9个不同的地点，交通和联络成本较高；又如风陵渡开发区是全省唯一一个以全乡镇建制为单位的开发区，其规划面积为撤乡并镇之前的旧风陵渡镇的全部土地13.34 km2，该区距离所在县城42 km。

4.3 部分开发区管理体制不顺

部分开发区管委会的特殊管理体制与当地的行政体制关系难以理顺，新成立的开发区改变了原有的行政区划和机构隶属，并与老城区形成了一定的竞争态势，导致与原来的行政上级关系微妙，协作困难。全省目前还有9个开发区未设立土地分局。即使是管理机构已经正常建立，个别开发区仍然存在与所在地原来的行政机构在管理工作和经济利益方面的种种矛盾。如地处芮城县风陵渡镇的山西风陵渡经济技术开发区已经升格为副地市级的开发区管委会，理应独立管理和运行，开发区也成功引进了一批经济效益较好的企业，经济形势较好，开发区2012年的工业总产值达到芮城县的70%，为了保证地方经济发展，地方政府不愿意开发区完全独立运行，在某种程度上影响了开发区的发展。

4.4 部分开发区规划和布局缺乏科学性，用地准入门槛低

由于规划和布局缺乏科学性，一些占地规模大、经济效益低、科技含量少、示范效应差的项目进入各级各类开发区，导致山西省部分开发区产业规划定位级别较低，用地准入门槛低。

山西省部分开发区的设立依托于各地原有的成片的工业基地，但其内部产业结构仍然保持了固有的模式。如位于吕梁市的孝义开发区、文水开发区、交城开发区虽然在2006年都被批准成为省级开发区，但各区内都仍以煤炭、焦化、冶炼、铸造、化工等为主导产业。这类产业占地规模大，科技含量低，导致各区都在国家核准的面积上大量外扩，如文水开发区国家核准450 hm2，而该区是按1 800 hm2布置的；交城开发区国家核准1 300 hm2，区内实际范围2 470 hm2；孝义开发区国家核准的只有原吕梁梧桐焦化工业园区750 hm2，而孝义市按煤化工产业园、铝工业和光伏产业园、高新技术产业园“一区三园”的产业发展格局实际控制7 070 hm2，其中仅“千万吨级新型煤化工基地”规划面积就达3 470 hm2。

4.5 部分开发区规划不合理，用地功能错位

部分开发区上马盲目、缺乏科学规划，导致用地功能错位。如山西省开发区中国家核准面积最大的朔州开发区，核准面积1 437.19 hm2，但开发区实际总面积8 690 hm2，区内实际用地以商业住宅、办公用地为主，工业用地较少，且由于工业用地门槛较低，入区的工业项目档次不高，发展方式粗放，基本没有标准厂房及多层厂房，无法实现省级开发区对周边区域经济发展的带动和辐射作用。

4.6 开发区经济发展差异大

全省各开发区已经成为当地经济和社会发展的重要基地，开发区内企业技术水平较高，经济集约度较好，对当地经济的发展起到带头作用。但从全省25个省级以上开发区2012年的经济运行情况看，各市的开发区差异很大。由表3可知，2012年太原市的开发区合计科工贸收入2 142.73亿元，在全省各市名列第一，并且占到全省开发区总值的47.07%；而同期大同市、朔州市、忻州市、阳泉市4个市开发区合计只有263.20亿元，占全省开发区总值的5.78%。从表4可以看出，太原市开发区的科工贸收入、工业总产值、税收收入、进出口额、地区生产总值[18]分别占全省开发区的52.53%，61.34%，34.82%，58.43%，48.73%，即各项指标在全省都有举足轻重的地位，说明在省内中心城市建设开发区效果好、意义大；而除阳泉市的进出口总额排名第8外，其他各项指标阳泉市、忻州市、朔州市均排名全省最后，说明各市的开发区经济发展差异巨大。

表4 1999—2012年各市开发区累计经济占全省开发区经济的情况统计

4.7 个别开发区产出率过低，低效用地多

部分开发区不仅总经济规模小，而且单位面积产出效率也很低。从表2可以看出，2012年全省有12个开发区的科工贸收入少于100亿元，其中，科工贸收入较低的5个开发区为绛县经济技术开发区、文水经济技术开发区、清徐经济技术开发区、祁县经济技术开发区、壶关经济技术开发区，其科工贸收入分别仅为 23.7，27.5，36.8，40.8，42.9亿元，单位面积科工贸收入分别为158.5万，611.9万，260.7万，2 038.9万，1 607.7万元 /hm2，远低于全省平均值3 532.23万元/hm2，这5个开发区与中心城市的距离都较远，区位优势、交通优势、经济文化环境都无法与太原市以及各个地级市政府所在地相比拟，招商引资难度大，难以吸引高科技产业和产出效率高的企业，导致低效用地较多。

5 建议

5.1 合理布局，理顺关系，加强管理

在未来的发展中要制定全省开发区中长期发展战略规划，合理布局省级以上开发区，在开发区数目较少的区域，按照地域特色开办新的开发区；对尚未建立的开发区管理委员会的开发区要增设、完善机构；对开发区管理委员会尚未与所在地经济脱钩、无法独立执行职责的要尽快理顺关系。

5.2 建立土地节约评估体系，建立和实施退出制度

在开发区土地利用管理中应建立切实可行的土地集约利用评估指标体系，要从分析影响开发区土地节约集约利用水平的因素入手，从土地利用的投入强度、产出效果、利用程度以及可持续利用等方面着眼，从建设“节约型社会”的理念出发，运用市场规律，通过土地价格、税收等经济手段对土地进行宏观调控，制定明确的奖惩制度，促使企业节约和集约利用土地。对前景好、产业效益好的项目可优先落地，对前景不明朗的企业可组织土地跟踪评价，对已建成的效益不好的企业和非主导产业鼓励适当集中或置换，对达不到集约用地标准的企业可鼓励其使用转让或退园。实行滚动管理，对在考核中多项指标多次落后、无法起到带头作用和示范作用的开发区，实施降级和退出处理，要充分运用多种土地管理手段如收回、收购、储备等，制定符合市场运作机制的开发区土地二次配置政策。

5.3 加强开发区土地利用的规划管理与调控

开发区还要加强对开发区土地利用规划实施的管理，对发展趋势好、潜力大、土地供应紧张的开发区要及时调整规划，增加土地储备和供应；对于发展前景不明朗、土地闲置的开发区也要及时调整规划，推迟或停止供地。在基准地价较高的区域，招商引资时须逐步提高开发区的准入门槛，引进优质企业，提高土地的投资强度和产出效益。

管理部门要组织各开发区之间进行必要的协调与沟通，使得开发区建设与本地资源环境承载能力、工业基础、产业结构、教育科研水平相适应，形成各具特色、优势互补的区域开发区群；现有开发区也要通过项目集聚、互换协作、土地使用收益分成、产业收益区域反哺等方式协调好各方面的关系，营造更友好的发展环境。

5.4 促进产业集聚，扩大产业集群发展的规模效益

开发区经济发展要从粗放型生产为主转向以集约型生产为主，从以总量增加为主转向以结构优化为主，从关注发展速度为主转向关注发展效益、带动一方经济为主转变，要形成联动互补态势，在开发区之间建立功能配套区和产业分区。从开发区土地集约利用潜力挖掘方面，应鼓励主导产业集中、合理布局，提高土地资源利用效率。

5.5 立体发展，提高土地集约化程度

目前，除个别开发区外，大部分开发区尚处于平面扩张建设状态。低矮型建筑多，高层厂房少，除少量车库外，基本没有地下建筑。开发区未来要增加新项目占用土地的投入产出率指标管理，制定生产性用地的产出率标准，对不能达到土地利用产出率指标的建设项目压缩用地指标，奖励和推广节约用地的项目设计与施工典型。在开发区建设中，在合理范围内要尽可能提高建筑密度、增加容积率，增加土地利用集约度，增加土地的立体利用、拓展新的空间，在有限的土地上实现新的更大发展。

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