我国海洋资源管理的有关问题探讨

赵 梦，岳 奇

（国家海洋技术中心 天津 300112）

我国海洋资源管理的有关问题探讨

赵 梦，岳 奇

（国家海洋技术中心 天津 300112）

我国海洋资源丰富，种类繁多，其中空间资源、岸线资源、港口资源及矿产资源等开发潜力巨大。文章简要地介绍了我国主要的海域资源分布、储量等，分析了我国海洋资源管理现状，在对存在问题研究的基础上，提出了加强我国海洋资源综合管理的建议。

海洋；海洋资源；资源管理；问题

海洋资源系指海洋中一切能供人类利用的天然物质、能量和空间的总称，包括海洋生物和非生物资源，主要包括海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋空间资源、海水资源、能源资源以及海洋旅游资源等。海洋资源管理就是国家政府部门对其管辖范围内的海洋资源的开发、利用和保护等行为，通过行政、法律、思想教育、经济技术等手段进行规划、调控、指导、组织、控制、协调、监督和干预等的过程，主要目的是为了保障海洋资源的可持续开发和利用［1］。

1 我国海洋资源基础条件

我国海洋资源种类繁多，开发潜力巨大，根据《联合国海洋法公约》的规定，可划归我国管辖的海域面积约300万km2余。大陆和海岛岸线总长度超过3.2万km，其中大陆海岸线北起鸭绿江口，南至北仑河口，长达18 000 km；面积在500 m2以上的岛屿超过6 900个，海岛岸线14 000 km［2］。我国海洋空间资源、海岸线资源、港口资源及矿产资源概况如下。

1.1 海洋空间资源

我国拥有海洋滩涂总面积2.16万km2（本研究所指滩涂，为修测岸线以下、零米等深线以上的海域空间）。根据滩涂的物质组分分类，我国发育的海域滩涂，以粉砂淤泥质滩涂和砂砾质滩涂为主，基岩滩涂分布面积很少，生物滩涂中以红树林滩为主［3］（表1）。

表1 沿海各省、市、自治区海域主要滩涂分类统计

1.2 海岸线资源

根据海岸线修测成果，我国大陆海岸线长度总计为19 048 km，其中香港特区和澳门特区海岸线长度分别为396 km和19 km。

沿海各省、市、自治区中，广东省海岸线最长，为4 006 km，占全国大陆海岸线总长的21.0%；其次是福建省，3 484 km，占18.3%；海岸线较短的地区是上海、天津和澳门，分别为213 km、153 km和19 km（表2）。

表2 我国沿海地区大陆海岸线长度

1.3 港口资源

我国沿海港址资源中可利用的海岸线总长约1 900 km，其中黄渤海约400 km，占可利用海岸线总长的22%；东海约600 km，占31%；南海约900 km，占47%。在可利用的港址岸线资源中，自然深水岸线总长400 km余，绝大多数常年不冻，除邻近河口者外，大部分岸段无泥沙淤积或淤积很少，基本具备良好的港址环境条件，正在开发和有待开发的深水港址有60余处。其中可建万吨以上码头的港址约有40余处，可建10万吨以上泊位的有10余处。万吨级以上泊位的深水港主要分布在山东、广东、海南、辽宁、福建、浙江等省的基岩海岸。

1.4 海洋矿产资源

据勘探成果预测，在渤海、黄海、东海及南海北部大陆架海域，石油资源量为275.3×108t，天然气资源量达到10.6×1012m3。我国石油资源的平均探明率为38.9%，海洋仅为12.3%，远远低于世界平均73%的探明率；我国天然气平均探明率为23%，海洋为10.9%，而世界平均探明率在60.5%左右。在世界海洋油气资源丰富的沉积盆地中，我国近海石油探明储量不占优势。

2 我国海洋资源管理概况

2.1 海洋资源管理体制

我国现行的海洋资源管理体制是以海洋综合管理与分部门、分行业管理相结合为主要特点的管理机制。国家海洋局对全国海域实施综合管理；沿海省（自治区、直辖市）、市（地）、县3级分别成立了地方海洋行政管理机构对所管辖海域进行管理，基本形成了中央与地方相结合的海洋管理体制一［4］。在海洋资源的开发管理方面主要以行业主管部门为主，另外涉及海洋管理工作的职能部门还有交通运输部、农业部、国土资源部、水利部、国家能源局、渔业局等，这些部门对海洋资源的管理基本上是陆地各种资源管理职能向海洋的延伸。整体看来，以海洋、环保、渔政、海事、公安边防和海关为主的海洋管理体制已基本形成。海洋资源管理各部门的协调性在逐步增强，国家—海区—地方3级相结合的海洋综合管理协调体制正在逐步建立［5］。

2.2 海洋资源管理的法律法规体系

20世纪80年代以来，随着《联合国海洋法公约》的生效，我国海洋法制建设快速推进，已颁布实施专门海洋法律6部，法规30余部；涉海法律30余部，法规50余部。

制定了《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国海上交通安全法》等专门海洋法律6部。《海域使用管理法》建立了海洋功能区划、海域权属管理、海域有偿使用3项基本制度，确立了我国内水和领海38万km2海域开发利用的行政管控手段和要求。《中华人民共和国海洋环境保护法》明确了入海污染物总量控制、海洋功能区划与环保规划、环境标准、监测评估等基础性法律规范，对海岸工程、海洋工程、陆源污染物、船舶、倾倒废弃物五大污染源的环境污染防治提出了明确的法律要求。

制定了《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》《中华人民共和国铺设海底电缆管道管理规定》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》和《中华人民共和国防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法规约30部。制定了海上交通安全、渔业资源、矿产资源、港口等涉海法律30余部，法规50余部。

2.3 海洋资源管理的区划规划体系

我国的规划体系由国民经济和社会发展规划（总体规划、专项规划和区域规划）、国土空间规划（陆地、海洋、城镇）和环境保护规划（陆地、海洋）组成。随着我国海洋事业的快速发展，海洋区划规划体系日趋完善。

2012年国务院批准了全国和沿海省、自治区、直辖市海洋功能区划，成为我国海洋空间开发、控制和综合管理的整体性、基础性、约束性文件，是海域管理、海洋环境保护等海洋管理工作的重要依据。海洋功能区划已经与土地利用规划、城乡建设规划并列成为我国国土空间规划的重要组成部分。国务院批准了《渤海综合整治规划》《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011－2030年）》等综合性和区域性海洋生态环境保护规划。

2.4 我国海洋资源开发现状

根据国家海洋局公布的历年《海域使用管理公报》及项目用海公告，自《海域法》实施以来至2010年年底，县级以上各级人民政府依据海洋功能区划确权海域面积194万hm2，历年来确权面积增加的主要用海类型有渔业用海、工业用海和围海造地用海。其中，港口、工业、城镇及旅游娱乐等建设用海24.2万hm2，确权海水增养殖及渔港、人工鱼礁等渔业用海160万hm2，为沿海渔业发展、渔民增收提供了用海保障。2012年，全国通过申请审批依法发放海域使用权证书2 348本，确权海域面积271 689.85 hm2［6］。

2.5 海洋环境保护现状

1982年，五届人大常委会第24次会议通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，1999年《中华人民共和国海洋环境保护法》全面修订后，海洋污染防治和生态保护工作不断加强。已建各级各类海洋保护区221处，总面积超过330万hm2（含部分陆域）。在近岸重点海域建立了各种类型的海洋生态监控区18个，监控区总面积5万km2，并探索实施了一系列海洋生态建设工程。颁布了《关于进一步加强海洋生态保护与建设工作的若干意见》，海洋环境保护工作逐步实现了由单纯污染控制向污染控制与生态建设并重转变、由单纯环境管理向环境管理与服务同时转变、由被动应对生态破坏向主动预防和建设转变。公报显示，2012年劣于第四类海水水质标准的海域面积为67 880 km2，较上年增加了24 080 km2［7］。

3 我国海洋资源管理存在的问题及面临的形势

3.1 海洋法治工作相对滞后

我国至今未解决“海洋入宪”问题，更未制定统领海洋事务的基本法，海洋基本立法滞后于海洋强国和周边国家，海洋行政立法亟须完善。海洋开发利用与保护中出现的新情况和新问题亟待提出新的制度解决方案，海上人工构筑物、国际海底区域活动、南北极考察、海洋灾害防御等制度建设缺失。海洋执法力度有待加强。中央和地方，部门和行业的不同利益诉求导致对违法用海行为、海洋环境违法行为等的查处力度不够，行政处罚难以实现警示的作用。

3.2 海洋综合管理需进一步加强

海洋成为国民经济和社会发展的资源保障和战略空间，对海域空间资源的刚性需求呈日益上升趋势，海域、海岛、海岸线等空间资源的稀缺性逐步显现，后备资源供给保障有限。海洋管理部门综合协调海洋开发利用的难度较大。涉海管理部门较多，海洋行政管理部门履行“综合协调海洋开发利用”和“规范管辖海域使用秩序”职责的能力亟待加强。

3.3 海洋生态环境保护压力巨大

在全球气候变化、经济全球化、人口经济布局趋海化、海洋环境污染、过度与非法捕捞、生态破坏与外来物种入侵等多重压力下，我国海洋生态环境面临持续恶化的压力。陆海统筹的沿海陆源污染监控机制仍未完全建立，近岸海域近40%的海水水质劣于一类海水水质标准，陆源污染物入海排放是海洋环境污染的主要根源，排放量有增无减，控制难度大。近岸海域红树林、芦苇湿地、海草床等典型海洋生态系统服务功能急剧衰减，珊瑚礁盖度显著下降、群落结构发生明显变化。沿海大量布局石油化工、钢铁冶炼、装备制造等高污染、高能耗、高生态风险和资源消耗型项目，海洋溢油、有毒化学品污染风险加大等，应对突发海洋环境污染事件的响应和处置机制亟须加强。

3.4 面临的形势

当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是坚定不移地走科学发展道路、切实提高生态文明建设水平的重要阶段。

（1）发展海洋经济上升为国家战略。国务院批准了沿海多个区域规划，启动了海洋经济发展试点，标志着海洋经济发展战略进入全面实施的新阶段。能源、重化工业向沿海地区集聚，滨海城镇和交通、能源等基础设施在沿海布局，各类海洋工程建设规模不断扩大，海洋新兴产业迅速发展，建设用海需求旺盛。

（2）陆源和海上污染物排海总量快速增长，重大海洋污染事件频发，涉海行业用海矛盾突出，渔业资源和生态环境损害严重，统筹协调海洋开发利用的任务艰巨。气候变化导致了海平面上升、极端天气与气候事件频发等，海洋自然灾害损失倍增，海洋防灾减灾和处置环境突发事件的形势严峻。近岸海域渔业用海进一步被挤占，稳定海水养殖面积、促进海洋渔业发展、维护渔民权益的任务艰巨。

（3）海洋生态文明建设和海洋国土资源集约节约利用成为国策，沿海地区人民群众的环境意识不断增强。党的十八大提出要大力推进生态文明建设，坚持节约资源和保护环境的基本国策，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。对清洁的海洋环境、优美的滨海生活空间和亲水岸线的要求不断提高，对健康、安全的海洋食品需求不断增加，对核电、危险化学品生产安全高度关注。

4 我国海洋资源管理建议

4.1 提高陆海统筹和综合协调能力

编制和严格实施海洋功能区划，建立国家、省、市县三级海洋功能区划体系。构建海洋功能区划与陆地规划衔接机制。土地利用总体规划、城乡规划、涉海行业规划涉及海域使用的，要与海洋功能区划相衔接。强化海洋经济发展的宏观调控和规划指导，发挥规划和政策对海洋开发活动的规范约束作用。

4.2 强化综合管理，提高开发控制能力

适应海域自然属性特点，在重点海湾、河口、海岛、重要海洋生态系统海域建立区域性海域管理协作机制，协调区域海洋开发管理、环境保护与执法监察等工作。如，构建渤海海域综合管控委员会，统筹协调渤海区域资源开发与环境保护工作。创建以海洋行政主管部门为主导的涉海事务综合管控机构，建立跨部门的沟通协调机制，制定统一的海洋管控方针、政策，实行集中管理，凝聚海洋综合管控实力，增强综合协调和管控能力。

4.3 强化海域管理的调控作用

制定海域管理参与国家宏观调控的目标、政策工具和配套办法，注重海域管理与财政政策、区域政策和产业政策的协调配合，制定相关产业海域使用管理、环境保护的政策和措施。

4.4 创新海洋资源优化配置机制，发挥市场在海域资源配置中的决定性作用

加强集约用海管理，调整用海结构，改变传统的分散、粗放用海方式，制定不同行业项目用海面积标准，防止圈海占海和浪费海域资源。优化区域用海规划平面设计，保护自然岸线，延长人工岸线，打造亲水岸线，减少海域开发对海洋环境的干扰与破坏，提高海域使用的集约性、科学性。推动海洋资源市场优化配置。依法推行海域使用权招标拍卖，建立健全海域资源市场化配置机制。

［1］ 薛山，王淼.我国海洋资源管理体制的探讨［J］.中国渔业经济，2013，31（4）：171－173.

［2］ 国家海洋局.全国海洋功能区划（2011－2020年）［Z］.2012.

［3］ 关道明，阿东.全国海洋功能区划研究［M］.北京：海洋出版社，2013：20－25.

［4］ 贺义雄.我国海洋资源开发利用问题根源探讨［J］.农业经济与管理，2011（2）：38－43.

［5］ 刘帅，瞿群臻.海洋资源开发与管理现状及对策［J］.安徽农业科学，2013，41（16）：7266－7268.

［6］ 国家海洋局.海域使用管理公报［R］.2002－2012.

［7］ 国家海洋局.海洋环境质量公报［R］.2002－2012.