中国城市化初尝国际化

中国迈入新型城镇化之际，开始吸收国际经验，突破一些规划、发展速度以及理念痼疾。

这些实验因各地情况不同，呈现出不同样貌。以苏州市获得今年“李光耀世界城市奖”为标志，业界人士判断，中国的城市化将逐步迈入国际化时代。天津生态城等新城对国际经验的借鉴，在某种程度上也渐渐影响着中国某些城市的样貌。

“中新天津生态城管委会和天津武清区签订了一个协议，把我们的一些系统、规划理念复制到武清区，协议已经签署并开始执行了。”何东雁告诉《财经》记者。

何东雁是地道的新加坡人，身份是中新天津生态城投资开发有限公司（下称生态城合资公司）总裁。以天津泰达控股有限公司为主的中方联合体，与以吉宝集团为主的新方联合体共同组成了这家合资公司，双方各占50%股份。作为生态城的一级开发商，主要负责天津生态城的规划、开发等。

今年伊始，天津生态城迎来了一批又一批的考察者，其在生态上的做法后来被一些城市所采纳。在何东雁看来，天津生态城具有可复制性，并且这种复制一直在进行，他对天津生态城充满了信心。

从上世纪90年代初开始，中国和新加坡开始了第一个政府间合作项目——苏州工业园。2007年11月两国总理签署框架协议，确立在天津建造一座占地30平方公里的卫星城，希望它能成为城市可持续发展的典范。

与新加坡的合作，仅是中国城市化过程中借鉴国际经验的一个缩影。在中国一些城市新城开发过程中，曾与瑞典、英国、新加坡、芬兰等多个国家合作，其中不乏成功案例，也有不少合作项目陷入停滞状态。但是，中国的城市化向生态、宜居、可持续等国际化理念看齐，正越来越被公众和决策层所接受。

天津生态城试验

中国第一批生态城已经初现规模。

生态城是观察中国新城开发的一个窗口。伴随着第一代生态城的兴起，国内城市规划、建设的生态理念正被城市领导者和普通民众所接受。而要彻底改变中国城市化过程面临的问题，不仅要在规划、建设城市时重视生态，让城市更宜居，还要在城市管理中重视破除体制机制障碍，让城市更包容。

天津生态城位于天津市滨海新区，紧邻渤海，距离天津市区0.5小时车程，距离北京市区1.5小时车程。2008年以前，这里是一片荒芜的盐碱之地，淡水资源缺乏，污染严重。

按照当初中、新两国总理的构想，10年到15年后，天津生态城将成为可以容纳35万居民的现代化可持续发展的城市。其长远目标是为城市约一半的工作人口提供就业机会，居民区、科技园、学校、医院和邻里中心等其他设施互相临近，减少居民使用私家车。城市建设将突出绿色环保理念。

“生态城卖了1万套房子，其中4000套已经有人入住了。”何东雁告诉《财经》记者，目前生态城已有1万人，这个规模虽然不大，但是要看到从第一套房子竣工到现在实际上只有三年时间，发展速度其实并不慢。

“我们现在的一大吸引力是有好的学校，邻里中心也参照新加坡模式，这些都是我们的优势。”何东雁说。

在新城开发上，生态城管委会作为政府机构负责行政事务，生态城合资公司作为一级开发商负责规划、开发。按照协议，在合资公司中，中新双方各占50%股份。其中中方投资者包括天津泰达控股公司、国家开发银行和若干投资者持股比例分别为35%、20%、45%，新方投资者包括吉宝集团和淡马锡控股的新桥集团，持股比例分别为90%、10%。这种合作模式有别于当年苏州工业园。最初新方占苏州工业园65%的股份，中方占35%，后来又变成中方占65%，新方占35%。

在何东雁看来，两个城市项目基本目标存在差异。上世纪90年代的背景是中国要快速工业化，希望从新加坡学习工业发展经验，如何吸引投资。苏州工业园应时而生。而2008年开启的天津生态城则是为了在中国树立城市化的宜居样板。建立卫星城需要综合开发，涵盖教育、住房、工业等方方面面的功能，二者的不同，显示了中国城市化在不同阶段发展方向上的变化。

按照双方合同，天津生态城所有的商业、工业、住宅用地经过新方，新方可以自己开发，合作开发，也可以转让第三方开发。何东雁强调，此一项目是两国友谊的体现，也是双方互相学习的过程，创造一些可持续发展方案，实现双赢，当然，在这个过程企业有一个合理的利润。

中投发展有限公司总规划师、北京科技商务区开发公司总经理林澎，参与了中国第一代生态城市的理念架构和前期规划、初步示范项目的实施。在其看来，天津生态城目前以居住建设为主体，缺乏“产城融合”的基础。

在天津生态城运作前后，国内先后有上海崇明东滩生态城（中英合作）、唐山曹妃甸生态城（中瑞合作）、北京长辛店生态城、山东哈马碧生态城（中瑞合作）等，这些被称为国内的第一代生态城，其共同特点是绿色、低碳、生态，这也是国际公认的宜居城市建设理念。但国内的生态城项目目前的命运却各不相同。

一位知情人士介绍，当年中国和英国高调宣称要一起开发的上海崇明东滩生态城，在上海市政府主要领导调整之后便搁浅，成为一个不幸的案例。至于搁浅原因，一是当时整个的设计投入成本非常高，一般企业难以接受；二是，生态城建在一个国家自然保护区中，有大量限制开发的限制，这是天生不足问题；三是，开放商上海实业集团无法把住宅用地转为建设用地。

唐山曹妃甸生态城开发之初，得到了中央部委和地方政府的支持，借鉴瑞典生态城建设经验，构建了非常好的生态体系。但由于工业项目虚置等诸多原因，业已进入开发相对停滞阶段。

林澎认为，北京长辛店生态城项目由一个开发企业来推动，企业起到了很好的推动作用。中瑞合作哈马碧生态城把成熟的低碳技术和产品集成进行了有效的推广。同时，在组织协调方面，实现了政府、国有开发企业、技术提供商以及科研院所全方位的合作。在这个过程中，以一个地区的开发商作为龙头和主导，以项目为平台，把30多家企业链接起来，形成一个共同体。

在林澎看来，缺乏产业支撑，更多的是以房地产作为发展动力，这是国内生态城市建设普遍存在的问题。同时还存在重规划、轻运营问题。

中国第一代生态城往往在地方政府或中央政府主导下完成，很重视前端，但后继开发不足。各地往往花了很多钱来找设计师做规划，基础设施建设投入也很大，国家开发银行的贷款支持也十分充足。但是基础设施建起来之后怎么运营，往往成为问题。地方政府的各个部门，对于运营、经验、技术的缺乏，是导致城市在运营方面出现问题的主要原因。

融入中国的难题

国内学者曾为中国城镇化速度究竟是快了还是慢了争论不休。如果进行横向比较，中国城镇化率无疑无法与欧美发达国家比肩，但如果进行纵向比较，中国的城镇化速度之快超乎想象，亦是其他国家无法企及的。

官方数据显示，1978年中国的城镇人口1.72亿人，到了2012年超过7亿人，城镇化率从当时不到8%到现在超过了52%。城市的数量也在猛涨，1978年只有193个，现在657个，其中百万以上人口的城市从29个增加到127个。超过千万人口的城市也有多个，世界上最大的城市——重庆市，人口2900万，超过2500万人口的墨西哥城，上海、北京的人口也超过了2000万。

“我们国家城镇化发展迅猛，但总体来说，走的是粗放型发展道路。有人形容我们的城市是水泥森林、拥挤的停车场再加上人口收容所。”一位不愿具名的规划部门官员说，这种状况难以为继，因而走新型城镇化道路是必然选择，从这个意义上说，中国城镇化之路才刚刚开始。

上述官员理解，新型城镇化的方向可用四个词来概括：集约、智能、绿色、协调。

规模扩张快，总体品质不高，特色不明显，城市病比较多，这是当下国内许多城市普遍存在的问题。这位官员提醒，“如果按照这个路子走下去的话，我们的城镇不仅不能成为经济社会发展支撑者、推动者，反而成为我们的消耗者，矛盾的爆发点，容易出问题。”

大的城市意味着更大的权力，更多的行政资源，这不断激励着城市管理者将城市做大。“改革开放时，广州是很小的城市，现在已经大得不得了，很多城市都这样。”在很多人看来，城市管理者总是热衷于大广场、大公园、大马路，外延式扩张让城市成为一个个臃肿的庞然大物。

到现在为止，国家发改委批准了九个国家级新区，上海浦东、天津滨海、重庆两江、浙江舟山群岛新区、兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区，但是仍有一大批等待审批的新区，而且有的新区一规划就是一两千平方公里。“1000平方公里什么概念，相当于整个香港的土地面积。” 上述官员对地方建设新城的热情深有体会。

中国的城镇也并非典型的城镇，因为包含了大量农村。以重庆这个中国最大的直辖市也是世界上最大的城市为例，2900万人口中至少有2000万是生活在农村，这2000万中的绝大多数又生活在贫困的黔江、涪陵一带。

速度过快导致的另一问题是城镇化品质很低。“特色不明显，同构色彩明显，大部分城市看上去千城一面，雷同性比较高。”一位规划研究人士批评道，中国城市强调功能完备，因此大而全、小而全，各个城市没有特色，更重要的是导致恶性竞争和可持续发展能力的削弱，由于雷同度高，城市之间竞争激烈。

与此相应的是，城市摊大饼式发展，导致城市病较多，如交通拥堵、空气质量差、医院学校等公共服务无法配套等。

城市人口规模究竟多大合适？麦肯锡公司全球资深董事城市中国计划联席主席华强森告诉《财经》记者，通过研究发现，中国城市可持续发展人口规模拐点是450万。在人口规模达到450万之前，人口规模与可持续发展水平之间呈现正相关关系；当人口规模超过450万时，城市规模扩大对可持续发展甚至是负的影响。

清华大学、哥伦比亚大学以及麦肯锡公司在2010年合作创建了“城市中国计划”，研究人员选取了中国的185个一二线城市、地级市和县级市作为样本，以2005年至2011年的数据为依据，从社会、环境、经济三个方面细分出23项指标，对这些城市可持续发展状况进行了排名。综合排名前十位的是珠海、深圳、杭州、厦门、广州、大连、福州、北京、长沙和烟台。

通过将国际部分城市与国内城市进行比较，该排名发现中国国内城市在环境、经济和社会等方面与国际城市存在较大差距，尤其是环境方面。

在经济方面，考察核心并不是GDP，而是经济质量的指标，例如研发投入、互联网覆盖率、服务行业发展等。在华强森看来，由于中国刚刚开始后工业化阶段，因而这些内容存在一些差距。

“社会方面也有些差距，但是国内国外是两个完全不同的现实，因为国外没有那么大的流动人口，而中国城市30%-40%是流动人口，但是目标应该是一样的，住在城市的每个人应该有一样的受教育机会。”华强森说，城市应该更包容。

在其看来，让流动人口的子女有平等受教育机会，不仅关乎提高劳动效率问题，在这些人长大以后会是更大的社会问题，“没有融入城市生活的人会有很多不满，领导人要着重解决这个问题。”

国际城市化镜鉴

“苏州从新加坡借鉴到最重要的一条就是在规划上。”苏州市市长周乃翔说。

2014年6月1日，第四届世界城市峰会在新加坡召开，来自世界各地的130多位市长、部长参加了这次会议。在这次峰会上，新加坡等国的城市化经验引起中国市长们的关注，而苏州是一个早期学习新加坡的样本。

上世纪90年代，中国和新加坡两国政府开始合作建设苏州工业园。在周乃翔看来，苏州工业园之所以成功，主要源于规划本身的科学性和后来执行的延续性。“20年前的规划到现在已经变成现实，当然，在实施过程中保留了一定的弹性，根据时代的发展充实了一些内容，但是总体上仍然保持了规划原来的内容。”

周乃翔告诉《财经》记者，苏州学习新加坡等国的经验，恪守先规划再建设，先地下再地上的开发原则，推行预留发展空间的白地制度和适时适度调整用地性质的灰地制度，以保证规划的权威性，同时又能适应未来发展需要。

城市型国家新加坡面积仅710平方公里，人口540万，在这么小的面积上却提供一个主权国家的所有职能。同时，新加坡没有丰富的自然资源和土地，没有更多的城市，一个城市兴则一个国家兴，新加坡国家发展部部长许文远说，新加坡面临的挑战可想而知。

从最初的劳动密集型到资本型，再到知识、技术密集型转型过程中，新加坡强势政府发挥了重要作用。在推动发展上，利用其在马六甲海峡的独特位置，以港口为中心，主要出口石油产品、化工产品和电子设备；同时，提供优惠的土地、资金、税收政策，吸引国际投资者和人才。

盛邦国际（Surbana）咨询私人有限公司CEO潘于恩认为，新加坡的成功是建立在政府早期对经济和城市建设的长远计划上，先有一个计划，然后非常果断、坚持地发展下去。

“有好的规划才不会经济快速发展时犯错误。” 在接受《财经》记者采访时，潘于恩说，新加坡早期犯过错误。

新加坡80%的人居住在政府提供的组屋内，因为商业发展需要，最初将组屋建在市中心外，这就形成了早上涌入市区，晚上涌出市区的局面，造成交通负荷过重，而城市基础设施晚上闲置，造成浪费。现在新加坡正在纠正这样的错误，开始重新在市区周边、市中心建设更多组屋，让市民成为市区的一部分。

新加坡共有26个城镇，市区外的城镇都有邻里中心，并有高度活跃的商业活动，比如樟宜、裕廊，就是仿效卫星城镇建设的。“我们已经做了差不多20多年，这是我们在城市发展中学到的。”潘于恩说，中国需要发展卫星城和小镇，如果这些卫星城镇设计得很实用，会缓解一线城市的负担。

在城市规划、建设之外，城市管理中“软”的部分很容易被忽略，而这正是部分与会嘉宾特别提醒的。

一位嘉宾介绍，发展中国家还没有准备好去解决快速城市化带来的社会问题，例如，城市产生的大量生活垃圾没有得到很好地处理。

联合国开发计划署署长、新西兰前总理海伦·克拉克（Helen Clark）说，通过居民的参与可以改变政府行政过程，地方政府要尽可能满足公民需求，应该更多地听取民众意见，寻找可持续发展方案。

“我们不寻求成为其他城市的模范，每个城市都有自己的发展道路。”许文远说。

许文远认为，新加坡城市建设的经验与教训都值得吸取。他说，城市发展不要浪费，要量入为出，要为困难的时候做准备，现代城市往往忘记这一点；要让经济保持开放，鼓励自由贸易和人才流动，保护主义没有出路；要投资教育，投资技能培训，让人民做好准备，有好的工作机会可以抓住；最后一点最为重要，要保持政治开明，要对选民诚实。