政府在公益事业发展中的角色扮演分析

姜美琳

摘 要：

公益事业广泛涉及到了社会各个领域的公共利益。“和谐社会，公益先行”。公益事业的发展不仅具有稳定社会生活的补充作用，而且还有发扬社会道德的基础作用和推动社会发展的载体作用。然而如今“政府办公益”的公益机构如“红十字会”却丑闻不断，让公众丧失了对公益事业发展的信心。究其原因无疑是政府在公益事业发展中的角色需要转型。那么政府究竟应该如何转型？通过与美国发展模式的对比，随着中国社会的发展，政府还权于公益组织，辅助于公益事业的发展迫在眉睫。

关键词：

政府；公益事业；角色；美国模式

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）06002802

1 明确政府角色对公益事业发展的影响

公益事业是社会现代化和人类现代化的一个重要标志，是我们精神文明建设、政治文明建设和构建社会主义和谐社会的一个不可或缺的重要内容。社会公益事业既反映了一个社会各阶层的思想、文化、道德、信仰以及传统等综合因素，也反映了一个社会政治经济、国民收入、生活状况、公益水平、社会分配等综合因素。因而，一个社会公益水平（亦称公益度）的高低是一个社会政治、经济、文化、社会等多层面发展水平的综合反映。由此可见公益事业的发展在一个国家中应扮演着十分重要的角色。

然而面对如今的“郭美美事件”、“红十字会发票事件”等等一系列公益组织的丑闻，我们不禁要问中国的公益事业是怎么了？如果观察在这一系列的事件中我们不难发现一个共同的问题，那就是此类的公益组织有一个共同的特点，它们是半行政化的、半官僚化的、受政府控制的公益组织。这种公益组织的内部人员多半具有双重身份，也就是说他们除了是该公益组织的领导层外还具有官员的级别与福利待遇，在政府挂职。正是由于这样的设置，政府才完完全全的掌控了公益组织于公益事业发展的全部流程。美其名曰“政府办公益”、并由此看出“政府是多么支持公益事业的发展”。真的是如此吗？事实却不然，最近仍旧不断爆出红十字会的丑闻；如今就教育而言，城乡之间、地域之间、贫富家庭之间、男孩女孩之间仍旧存在的巨大差异，生活在贫困线以下的农民和城市下岗职工、退休老人、残疾人等弱势群体仍有部分不能分享社会进步的成果。我们是不能企望政府和企业对资源分配的绝对合理——这几乎在任何一个社会都是难以做到的，政府也的确在控制公益组织时想促进对一部分分配不合理的资源进行再分配，但结果却并非我们想象的那么好？所以我们必须明确中国公益事业当前的发展现状和原因，并通过分析美国的公益事业发展局势，提出中国政府在发展公益事业中应当扮演的角色。

2 当前中国公益事业发展的现状及其原因分析

当前中国公益事业的发展，受到多方面的质疑和压力，究其原因是多方面的，第一点是保障公益事业的法制法规不健全，在保障捐赠资金的启动的程序和透明度等监督方面存在明显的缺陷，公益机构工作人员的非法挪用资金，严重阻碍普通群众对于公益事业的积极性。因此，需要严格的法律法规来制约和规范公益机构的有序运行，否则，当捐赠者能看到自己所捐赠的物品、资金等被私吞且没有发挥作用，这样也很难维持捐赠断参与公益行动的热情。

第二点再来看我国公益组织机构的数量，我国公益组织的发展缓慢滞后，而且动员社会资源的能力弱，多数尚没有足够的社会公信力，我想这很大一部分原因是与“政府办公益”有关系的。

第三点，我国公益事业的发展研究和支持工作严重滞后。到目前为止，我国还没有建立起支持、研究和分工明确的实施系统，缺乏众多专门的研究机构来研究公益组织在发展公益事业的理论、经验和教训，逐步形成规范、权威性的导向机构。

第四点是来自从事公益事业的公益组织自身的挑战。似乎是由于受到中国几千年来传统的农耕思想的影响，中国人的骨子里总有一种小农思想存在，即无论到哪里都想着“当官”，公益组织里也不例外。由于中国的公益组织多半被行政化，所以这种现象变得更加明显。试想，每个公益组织中的人员每天想的不是如何办好公益事业而是如何通过公益组织向上爬，人人都想当“官”，那请问最基层的也是最应该落到实处的公益事业谁来做？

第五点，由于政府在计划经济时代长期统包社会救济和社会福利，造成整个社会的公益观念落后，个人的主动性和公益捐赠的参与率较低。从以上五点我们不难看出中国的公益事业发展仍然困难重重，尤其是分析诸多现象背后的深层原因皆与政府的管制紧密相关，无论是从法律的制定、健全与完善上，还是从政府对公益事业的历史发展的影响上来看，政府都需转变在公益事业发展中的参与角色。

3 分析美国政府在公益事业运作机制中扮演的角色

首先政府对社会发展的支出比重巨大，政府广开社会发展的资金来源，通过多种方式支持公益事业成为政府的主要职能之一。在美国，美国政府、联邦和州政府，以及地方政府直接或间接的支持这些公益和志愿组织提供各类社会服务，主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税和减税鼓励私人和公民公益和志愿组织捐赠；通过政府资金直接支持公益组织和公益事业的发展；通过对使用公益事业组织提供服务的个人补贴、税收返还等对公益组织和公益事业的发展提供间接的支持。

其次，政府扮演着与公共事业组织合作的角色。政府对公益事业发展的直接支持表现为直接为他们提供基金的支持和直接与公益组织签署合同；直接为那些参与低收入阶层服务的公益组织付费。政府对公益事业发展的间接支持包括免税、减税；为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的公益组织提供税收信用（政府为那些给这类服务付费的个人买单）；税收减免国债保险等等。

其三，政府注重公益拨款的和捐款的绩效问题，并委托大学和研究机构进行研究，评估公益事业组织的投入和产出，以提高拨款和捐款的有效利用率。评估不仅要看直接产出，更要看间接影响。例如，由政府或公益事业组织支持的培训不仅要看培养了多少人，更要看这些受过培训的人未来的发展状况和发展能力；公益事业组织举办的公益事业活动引起的社会反响或达到的效果与其前期的投入成本是否成正比，活动举办的是否值得等等。endprint

第四点，在美国，政府与公益事业组织的分工十分明确，在提升公共管理效率的同时推动社会公益事业的发展。在许多其他国家由政府提供的服务，在美国却由公益事业组织和私人提供。美国公益事业组织是正式组织的、独立于政府之外、非盈利、自律、志愿性的组织。美国的公益事业组织可以营利，但营利不能分红，盈余只能用于组织的发展，所以公益组织在美国也叫营利公司。由此看来，公益组织在资金上的独立使其真正脱离政府的管辖，而成为独立的非营利组织，从而发展壮大。

最后，政府主义完善法律对公共事业组织的分类管理。尽管公益事业组织在美国的规模很大，经济价值很高，但是有关公益组织的法律在各级政府都有存在。联邦税收法是美国管理公益事业组织的主要工具，国内税务局是负责监管和规制美国非营利部门的主要机构。国内税务局的主要职责是依法收税和对公益事业组织减免税，非营利管理是美国政府对公益事业组织管理的特色之一，即针对不同部门或不同公益目的的公益事业组织实施分类管理。

4 我国政府对改善公益事业发展应扮演的角色建议

公益事业关系着人民群众生活的方方面面，积极参与公益行动，特别是在重大灾难事故发生的时候，公益行动的力量能很大程度地帮助受灾群众，但是公益行动并非只体现在国家危难或者重大灾难面前，而是日常生活中的爱心表现，公益行动可以极大程度地温暖内心，成为他人的精神和物质力量支柱。但是在当前各种形式的公益行动受到质疑的时候，政府部门作为重要的法制法规和政策的颁布、监督的职能部门，需要制定科学有效的发展策略，不断完善和促进公益事业的持续发展，充分发挥政府部门的职能作用。公益实行可以是个人的行动，也可以是企业单位组织的团体行动，真正能维持公益行动长久进行下去的重要支柱在于政府力量，政府对于公益事业的发展具有积极的推动作用，政府在公益事业行动中扮演重要的角色，因此，针对当前中国公益事业发展中面临的问题，中国政府应扮演的角色建议如下：

（1）政府在公益事业中仍需发挥一定程度的主导作用。基础性的社会公益事业仍然采取政府主办的方式，但政府主办的公益事业的范围有所差异，不再是“大包大揽”，而是营利性的市场主体乃至一般的公益事业主体机构干不了、干不好或不愿干的都还应由政府来主办。特别是涉及中人民群众基本利益关系密切的重要公益事项，比如教育、医疗、保险等。

只有保障好人民群众的根本利益，才能提高人民群众的生活水平，这也是国家发展的重要内容。公益事业同样也关注民生问题，与群众路线教育实践活动相同，符合国家的发展方针。

所以，这些公益事业如果一旦完成不好则涉及到大部分公民的基本利益。

（2）政府应及时扮演好引导公益事业发展的角色。公益事业的发展需要政府的力量，而政府的介入，会极大作用的带领更多单位、企业和个人的加入，比如，对于机关单位、政府部门需要同时关注公益事业的发展，积极的投身于公益事业。公益行动并非只是捐钱捐物，也包括在实际生活中的爱心行为，可以是定期组织，有计划有安排的社会行动，也可以是带动更多个人力量的公益行为。同时，除了政府的公益机构，应该允许和鼓励更多自发的民间的公益组织，给他们提供更多的优惠政策，甚至提供帮助，以保障其扶贫工作的顺利开展，以及机构组织能更加长久地发展下去。同时，有些自行成立的爱心组织，有能力组织到更多的成功人士或者明星的加入，为公益事业的发展添砖加瓦。再说到企业，政府可以给予做公益的企业免税或补贴的政策类似于美国的办法引入企业办公益，这样一方面可以解决公益事业组织集资难的问题，另一方面，也可以为办公益的企业带来良好的社会影响，从而提升企业的销售业绩，进而提升国民经济的增长。

（3）政府应完善关于公益事业发展方面的法律法规和制约监督机制。让现实中的公益组织去官僚化，行政化的作风。1999年国务院公布《公益事业捐赠法》规定，自然人、法人或者其他组织对公益事业的捐赠享受相应的税收优惠，是涉及捐赠方税收优惠的重要法律。而以美国为例，其税法规定了30余种免税的组织，对公益性组织的税收优惠包括所得税优惠、财产税优惠和失业税优惠；另外向公益性的非营利组织捐赠的机构和个人还享有应交税所得额扣除和财产税、遗产税减免。相比较之下，我国对公益事业的各种主体的税收政策不明确，法律法规等根本就不健全或完全就没有。与此同时，中国的公益事业组织的官僚化十分严重，层级结构和官本位的思想十分严重。层级间的手续十分繁琐，大大降低了公益组织的办事效率。政府必须出面加强对公益组织的监督以做到去行政化，去官僚化，真正让公益组织发挥其办公益的作用。

（4）政府应建立起一套针对公益事业组织发展活动的投入与产出的评估机构。评估机构应由各个大学里的专业的专家与学者组成。通过专业人员的系统评估掌握每个公益组织进行公益活动的投入与效果。从而判断此次的公益活动发挥了多大的作用，应该有哪些提升，从中应吸取怎样的教训，从而使公益组织于公益活动得到提升以发挥更大的作用。同时，评估也是对公益组织的另一种变相的监督，具有双重作用。

中国的公益事业毕竟刚刚起步，要想达到美国等西方发达国家的水平仍然需要一定时间。在现代社会的发展过程中公益事业的发展主体逐渐呈现多元化的趋势。由政府的直接推动变为市场、社会中介组织、其他社团共同参与的发展模式。故此，政府更应该学会在新的时期发挥新的作用，学会转变在公益事业发展中的主角角色，学会当起配角，起辅助作用，从根本上提升中国的公益发展水平。

参考文献

[1]黄春蕾.我国慈善组织绩效与公共政策研究[M].北京：经济科学出版社，2011，10.

[2]李宏彬，陈烨.我国公益事业发展现状研究[M].北京：社会科学文献出版社，2005，1.

[3]财政部.国家税务总局《关于非营利组织所得税免税收入的通知》（财税[2009]122号）[Z].20091111.endprint