关于行政事业单位内部控制的几点思考

张宽

摘要：随着企业内部控制取得显著成效，加强行政事业单位的内部控制也逐渐受到重视。2012年11月，财政部以财会〔2012〕21号文件印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并要求自2014年1月1日起施行。《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布，给我国行政事业单位的内部控制实施提供了权威依据，本文就是在这种情况下，对关于行政事业单位内部控制的几个问题进行讨论，目的是为我国行政事业单位有效建设与实施内部控制提供帮助。

关键词：内部控制；规范；行政事业单位；建设与实施

近年来，随着企业内部控制规范的实施，企业的管理水平有了很大的提高，与此同时，行政事业单位在经济活动的合规合法性和财务管理水平总体上也得到了不断提升。但是，毕竟企业内部控制规范不是针对行政事业单位而制定的，很多单位仍存在一些问题，如内部控制形式化，利用虚假发票，设立“小金库”，贪污挪用国家财政资金等。另外，有些单位不遵循财务会计规定、对国有资产进行违规处置以及违反工程管理规定等行为也常有发生。因此，为防止行政事业单位的重大经济活动风险的发生，我们需要建立有效的行政事业单位内部控制制度。

2011年11月10日，财政部开始对《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）广泛征求意见，在此基础上，我国又在2012年11月29日开始印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），自2014年1月1日起全国执行。这一规范的制定，为行政事业单位更好的实施内部控制提供了依据，有利于完善我国内部控制规范体系，并能够促进行政事业单位健康发展。

一、制定行政事业单位内部控制规范的意义

对我国行政事业单位来说，制定一个统一的规范，其意义在于以下几点：一是有利于克服单位领导班子内部控制意识薄弱的问题，能够提高内控意识；二是有利于解决利用虚假发票行为和“小金库”问题，对防止国有资产和国家财政收入的流失有很大保障；三是将单位基本活动都纳入一个统一的管理控制体系中，使单位各部门在财政资金方面能够形成联动机制，对资金的使用效率能够有所提高；四是通过内部控制采取各种管理和监督手段，可以保证单位会计信息的完整性和可靠性，并且能够有效遏止单位财产物资的浪费损失，保护单位资产的安全完整性；五是能够提高单位内部的管理效率，使单位内部各种活动能够有效进行，并且对单位内部各部门的监管与考核也有一定作用。

二、行政事业单位内部控制与企业的不同

和企业相比，行政事业单位的经营性质和运营方式都有差别，因此，行政事业单位内部控制与企业内部控制也存在明显的不同。

（一）内部控制范围不同

企业的内部控制范围涵盖企业整个运营层面，是企业为达到目标所进行的一系列活动；而行政事业单位将内部控制范围集中于经济活动上，内部控制内容主要包括有收支业务控制、建设项目控制、预算控制、资产控制、合同控制、政府采购控制等，此外，行政事业单位也注重风险评估以及内控的评价和监督。

（二）内部控制目标不同

对于企业来说，其生产经营的目标是获得利润，内部控制的目标也是利润最大化；对于行政事业单位来说，因为其性质与企业不同，行政事业单位是为社会大众服务的，是非盈利性质的，所以其内部控制的目标也与企业不同，行政事业单位内部控制的目标是合理保证单位活动的合法合规、资产安全、财务信息真实完整，提高单位服务的效率、有效防范舞弊和腐败风险。

（三）内部控制重视程度不同

企业在生产经营过程中，其内部控制是否有效对企业的经济有很大不同，内部控制的有效执行会给企业带来高额利润，相反，内部控制的缺失可能会给企业带来严重的经济损失，因此企业对内部控制比较重视。但是行政事业单位是非盈利的，追求的是社会效益，所以相对企业而言，其对内部控制重视程度较低。

三、关于行政事业单位内部控制的五大要素

（一）内部环境

内部环境是单位内部控制有效进行的前提，没有一个好的内部环境，其他要素也无法发挥作用，内部控制实施也只能是流于形式。

对于行政事业单位内部环境这个要素来说，第一，由于行政事业单位性质的特殊性，不像企业一样具有其管理组织和股权结构，所以单位领导在内部控制体系中起主导型作用，须对单位内部控制的建设和实施负责；第二，由于行政事业单位的资金和财产与企业的来源不一样，是国家的、公共的，因此行政事业单位应该实行领导集体讨论的方法，建立集体决策机制；第三，各单位在业务活动过程中，要建立完善的授权制度和责任制度，对单位内部的岗位设置也要遵循不相容职务分离的原则，使各岗位之间能够相互制约和监督。

（二）風险评估

行政事业单位在组织层次上和业务活动过程中对影响内部控制目标实现的有关风险进行识别、评估和分析，然后对风险作出应对策略的行为称为风险评估。风险评估要求单位持续关注与评估来自内部和外部的不同风险，不仅要关注单位组织层级的宏观风险，而且还要对单位业务层级的微观风险加以关注。

一方面，由于单位的组织架构、决策机制、权责分配以及岗位设置等原因，单位组织层级的风险无法完全避免。目前，我国法律体系尚不健全，公共权力不能有效制约，而行政事业单位又掌握着很大的公共权力，这就有可能导致单位滥用公共权力、舞弊和腐败的风险；另一方面，对于单位业务层面的风险，也就是单位业务方面的风险。具体有预算控制的主要风险、收支控制的主要风险、采购控制的主要风险、工程项目控制的主要风险、资产控制的主要风险、合同管理的主要风险等。

（三）控制活动

行政事业单位应对风险所运用的一系列方法和手段就是控制活动。在行政事业单位里，控制活动存在于各个业务和活动中，而且对于不同的单位，所涉及的控制活动也是有差异的，因此，单位在针对控制活动而设计具体的制度和方法时，应该从各单位实际情况出发，体现出“因地制宜”的风格，这样才有利于单位内控目标的实现。

在行政事业单位里，控制活动主要包括有授权审批、机构设置、岗位职责、预算控制、会计控制、业务流程控制等，其中预算控制的作用不可忽视。各单位应当建立一个合理的内部控制体系——“以预算为主线，以资金为核心”，合理编制预算，然后对预算的执行也要加强管理，定期对预算执行情况进行检查，找出预算执行过程中存在的问题，进而提出解决方法。

（四）信息与沟通

作为内部控制的要素之一，信息与沟通无论在企业还是在行政事业单位里，都是非常重要的。每个单位都要收集信息，传递信息，并确保信息在单位内外部都能够进行有效沟通，以使职工能够履行其责任。可以说，信息与沟通是连接其他四个要素的桥梁。在行政事业单位里，为了能够使内部控制有效实施，单位人员更应该重视信息的收集、处理以及传递，使信息的传递和沟通更及时，确保信息的有用性以及沟通的有效性。另外，各单位还要遵守国家有关监管部门的要求，使信息的口径统一和内容规范，不仅要能够满足单位内部领导利用信息进行决策的目的，还要满足单位外部信息使用者的要求，这样才能达到单位内部和外部之间的信息与沟通。

（五）内部监督

内部监督是单位内部控制有效实施的重要保障机制。行政事业单位在内部控制建设和执行过程中，要对制度建设情况以及执行情况进行监督和检查，并对结果要做出报告和相应的处理，此过程称为内部监督。在《规范》出台之前，行政事业单位内部控制存在的问题之一就是内部监督问题。很多单位的内部审计机构都未设立，或者是流于形式，并未发挥其应有的内部监督作用。由于内部审计是内部控制的重要环节，当内部审计不能发挥作用时，单位内部控制自然也是有缺陷的。因此，单位应该做好内部监督工作，使单位内部控制能够有效运行。

四、关于行政事业单位有效建设与实施内部控制的建议

《规范》作为一部国家规范性文件，为行政事业单位有效建设与实施内部控制提供了理论指导。但是，这是一项复杂而又艰巨的任务，是一项系统工程，建设和实施内部控制不仅需要政策理论的支撑，还需要在实践过程中不断探索。所以，实践中建设并实施行政事业单位内部控制才是关键所在。为了能够较好的推进行政事业单位内部控制的建设与实施，达到有效控制的效果，本文从以下几个方面提出建议。

（一）建立健全内部审计机制

在《规范》出台前，行政事业单位内部控制问题之一就是缺乏内部监督。因此，要使行政事业单位内部控制有效实施，各单位应该设置内部审计部门或岗位，以充分发挥内部审计的监督职能，评价和改善风险管理，使各单位各部门和各岗位之间能够相互制约。建立健全内部审计机制，有利于发挥各单位内部监督的作用，促进内部控制目标的实现，达到内部控制的效果。

（二）做好培训工作，加强人才培养

建立与实施行政事业单位内部控制的是一个复杂而艰巨的任务。首先要进行全方位的内部控制规范培训，让全体工作人员参与内部控制建设中，确保行政事业单位内部控制规范能够有效实施。另外，各单位还应注重内控人员的储备和培养，建立高水平与高素质的内控人才队伍。

（三）信息化管理单位内部控制

目前，很多行政事业单位已经采用管理信息系统处理日常业务。信息系统对规范管理、提高工作效率都有很大的作用，还可以使决策变得迅速科学，协调内部业务系统，使信息数据共享。因此，应该加快行政事业单位全面实行信息化管理，采用计算机软件进行办公业务处理。此外，各单位还要把内部控制模块覆盖到软件内，实现内部控制信息化，使风险管控水平能够全面提升。

行政事业单位作为社会公众服务机构，其内部控制建设不能一蹴而就，《规范（试行）》的出台给有利于行政事业单位加快建立内部控制建设，各单位应当按照《规范》内容进行，加快建立健全内部控制制度，改善行政事业单位内部控制的现状，促进单位健康发展，提高在公众中的形象。（作者单位：西安财经学院）

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