浅析基层政府依法行政制约因素与对策分析

曹淞茹

【摘 要】依法行政受社会环境的影响和制约，新时期社会主义民主法治背景下，重庆依法行政的局面能否形成，健全行政法律规范是前提，建立监督制约机制是保障，而是否具备依法行政的环境则是基础。本文在对依法行政环境的基础理论阐释的基础上，分析重庆基层政府依法行政现状，进而找到推进重庆基层政府依法行政的对策。

【关键词】依法行政；依法行政环境；行政法治

党的十八大报告提出要“全面推进依法治国”，并强调，“法治是治国理政的基本方式。”随着法制意识日益深入人心，人民群众对基层政府的依法行政水平也提出了更高要求，基层政府是依法行政还是任意行事，已成为考验其执政能力的试金石和衡量政府素质高低的分水岭。

在我国，对制约政府依法行政相关因素的分析也就是对行政法治化环境的分析，依法行政受社会环境的影响和制约，应适应社会环境的现状和发展水平，顺应社会环境的发展方向。新时期社会主义民主法治背景下，依法行政的局面能否形成，健全行政法律规范是前提，建立监督制约机制是保障，而是否具备依法行政的环境的则是基础。

一、依法行政环境的涵义

具体而言，依法行政的环境，就是指影响和制约政府公职人员依法行政的各种社会因素，这些社会因素决定着政府是否能依法行政以及能否保障政府公务人员依法行政的进程。总的来说，依法行政即是围绕着政府的依法行政，解决的问题是政府部门在行政执行中是否能在法律框架下做到依法行政。

依法行政环境，也就是行政法制化的环境。依法行政的实现程度不仅取决于行政法的完备与健全，还在很大程度上取决于行政法制化环境。行政法治化环境是指由于社会各种相关因素组成能够影响行政社会化水平的因素。行政法治化环境涉及到行政立法、行政执法、执法监督、以及公民和官员素质。同时与社会经济发展水平、政治体制、文化传统紧密相连。

二、依法行政环境的内容及其分类

（一）依法行政的政治环境

依法行政的政治环境，是指影响政府依法行政的政治体制、政治制度、民主机制及其运做。中国共产党作为中华人民共和国的唯一的执政党，领导人民并倡导依法治国，依法行政；国家的一切权力属于人民，来源于人民，人民通过各级人民代表大会行使国家权力，国家行政机关是各级人民代表大会的执行机关，受各级人民代表大会监督；公民享有广泛的权力和自由，人权得到国家的充分保障。在政治上以民主为基本依法行政这一我国的基本政治制度，为政府依法行政提供了良好的政治大环境。但目前，党政关系尚未彻底理顺，宪政体制的欠缺，民主机制和监督机制不完善，在一定程度上制约依法行政的进程。紧跟时代，坚定走依法治国的道路，改革政治体制中阻碍政府依法行政的因素，为依法行政营造良好的政治气氛，是实现法治和依法行政的重要前提。

（二）依法行政的法律环境

依法行政的法律环境是指现行法律规范的制定、内容及其对政府依法行政的影响。我国行政法是以1987年十一届三中全会为契机，随着改革开放逐渐深入，迫切要求加强行政法制建设。1979年颁布包括《地方人民政府组织法》在内的7部法律，1982年制定了《国务院组织法》，确立了职权法定的观念。1982年宪法贯彻了民主和法治原则，规定一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织或个人都没有超越宪法和法律的特权。1989年《行政诉讼法》的制定对促使行政机关依法行政开启了新的一页。行政诉讼法是第一次确立了具体的行政行为合法与违法的标准，进一步促进了行政机关依法行政的自觉性。而1996年《行政处罚法》的颁布，则是依法行政发展史上另一个具有里程碑的事件。行政处罚法是对行政机关行使处罚权的主体，职权范围，程序所做的集体要求。因此，行政处罚法也被认为是中国现代法治的重要标志之一。1999年《行政复议法》和2000年《立法法》的颁布实施，则是将依法行政的法律规范从具体行政行为延伸到了抽象行政行为。由此可见，我国依法行政发展从建立行政诉讼制度，监督和促进行政机关依法行政开始，到规范行政机关的行为，使中国逐步走上行政法治的道路。

（三）依法行政的内部环境

行政机关是依法行政的载体，职权法定是依法行政的前提。明确行政机关的行政主体地位，科学设定和合理划分行政机关职能部门的职责权限，规范行政主体权力运行的机制和规划，这是确保行政主体依法行政的内部环境和基本条件。随着改革开放进程的不断深化，进一步解放思想加快政府职能转变，将政府职能转到市场监管和公共服务上来，使政府转向真正的服务型政府，阳光政府，诚信政府，责任政府。行政组织以服务者的姿态出现逐步建立起以服务为导向型的行政环境要，维护最广大人民的根本利益。在行政组织制度三，通过行政管理体制的改革，健全了行政组织系统，使之基本符合了法治政府的组织要件。第一，以转变职能为重点，进行政府机构改革，建立起高效、灵活的服务型政府，明确行政机关的主要任务。第二，健全行政组织立法，合理划分职责权限，确立行政机关的行政主体资格。第三，完善行政执法程序，建立执法责任制，为依法行政创造条件。

三、基层政府依法行政的制约因素

（一）思想认识的误区造成违法行政屡屡发生

从基层干部层面而言，依法行政的观念还不是很强。据重庆市的一份问卷调查显示，有44.61%和43.85%的被调查者认为公务员的法律素质一般或较差，认为较好的只占6.92%，还有4.62%的被调查者认为很差。从总体来说，认为之所以行政执法长期存在许多突出问题的首要原因是公务员素质差。从基层普通干部层面，个别农村基层的乡镇干部仍然缺乏依法行政意识，不习惯依法行政，行政命令、个人意志在部分农村乡镇政府工作中仍然存在。据中組部党建所调研室调查，一些领导干部对法律知识学习不够，对法律基本常识的掌握较差，有1.6%的干部不知道地方人大与地方政府的关系；有17.5%的基层干部认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关；有25%的干部认为地方各级政府就是地方各级权力机关。从基层政府层面而言，个别基层政府的行政工作违背行政法的基本原则。一是违背行政公开原则。行政公开是基层政府推进依法行政的重要环节，但有的基层政府将行政公开与群众利益保护相对立，认为“让老百姓知道的东西多只能添乱”，因此不愿也不敢将“信息”公开。二是违背行政合法性原则。有的基层政府存在重经济发展、轻法律规范的思想，不能很好地处理法治环境与经济环境的关系，当出台的一些旨在“优化”投资环境的政策、规章与法律法规相冲突时，往往是投资环境优先，法律法规站边。

（二）政府职能转变不到位造成依法行政能力不高

依法行政能力是指运用法律手段解决实际问题的能力和效果。由于政府职能转变不到位，一些农村基层政府仍深陷“越位”、“错位”、“缺位”的困境。“全能政府”的角色定位使农村基层政府陷入“欲管无权，不管又失职”的两难境地。在这两难境地中，一些农村基层干部继续沿袭计划经济时代的管理方式和工作方法。基层政府的行政管理大多为经验型，其职能模式突出表现为政治行政和管理行政两种。前者主要强调的是政治统治职能，行政权力与行政职位相联系，与行政人员的个人素质相剥离，行政权力的大小与职务高低成正比。后者强调的是对社会公共事务的管理，较之于政治行政模式是一大进步，它根据管理的需要将行政权力与职位，公务员、行政行为结合在一起，权力的限度和深度也较为明确，在发展过程中逐渐完善对权力的规制，但在制度安排上忽略了基础行政人员主观能动性的发挥和内在制约的作用。以上两种模式都很容易将行政引向以国家或社会的代表者的身份而自居，逻辑地将行政定位于统治者和管理者的行为，从而拥有对一切事务的支配权。

（三）不成熟的法治环境造成依法行政难

法治环境是直接或间接地影响或作用于依法行政的环境因素，包括依法行政的经济环境、社会环境、守法环境、体制环境等。法治环境决定了重庆依法行政的难易程度和最终落实程度，直接关系国家以及重庆地区法律法规的正确实施。不成熟的法治环境使依法管理的难度越来越大，依法行政困难重重。农村普遍存在的村级债务问题制约了村级集体经济和公益事业的发展，加剧资源控制引发的利益冲突，严重削弱农村基层政权组织的合法性基础。长期以来传统文化对我国农村影响至深，传统文化强调人治，忽视法治，崇尚权力，漠视权利，大量的法律法规被农村的“宗法”、“村规民约”所代替，众多的纠纷以合情、合理而不合法的方式解决。农民民主意识、权利意识与法制观念、行为方式的脱节，使群众往往不顾客观实际，为追求个人、集体的经济利益，不通过合法的途经主张权利和参与民主管理，而是错误认为“法不责众”，采取越级上访、集体上访、重复上访等方式制造社会影响，向各级政府部门施压，造成一些地方出现“群众上访，政府买单”的不良局面。

（四）利益冲突导致基层政府依法行政动力受阻

基层政府在行政中，一般要充当以下不同的利益角色：一是作为上级和中央政府的一级行政管理机关，对该地区实施行政管理，确保国家的法律法令在该地区得以顺利执行，促进该地区的公共秩序保持良性状态，这里，基层政府代表的是国家利益。二是以该地区公众的委托——代理人身份，管理辖区的公共事务，为社会公众提供行政服务，维护和谋求辖区公共利益的实现。这里，基层政府作为社会公众的代表机关，代表的是辖区公众的利益。另外，基层政府作为一个单位，又代表着单位的小集团利益，其行政管理人员作为自然人，还代表其私人利益。这四种利益在本质上应该是一致的，但当它们发生冲突的时候，常常是牺牲公众利益来维护国家利益，而两者均容易受小集团利益和私人利益的侵害。当利益资源稀缺时，私人利益还会损害小集团利益，领导职私人利益还会损害非领导职私人利益。这其中，社会公众利益最容易受到盘剥，领导职私人利益最容易获得膨胀。所以，以权谋私就经常发生，老百姓的利益难有保障。

四、推进基层政府依法行政的对策分析

（一）寻找利益与规则的平衡点，努力构建科学发展与和谐的经济社会

建设科学发展与和谐的经济社会，必须以法治为基础。政府利用公权力谋取的公共利益如果在分配过程中不以民主和法治为前提，极有可能会沦为少数权力拥有者的私人利益。如何使之保持民众性，关键就是依法行政。

首先，建立稳定长效的科学、依法、民主决策机制。重庆各级地方政府近年也开始尝试建立依法、科学、民主决策机制，决策的科学性、民主性开始增强。其次，建立畅通、民主的利益表达机制。畅通、民主的利益表达机制的建立，应注重：一是平等的参与机会，即使利益相关者都有平等的表达诉求的机会，并且能平等地得到回应；二是开放的决策过程，即在利益平衡机制形成的过程中，利益表达的平台始终是开放的，利益主体始终能参与整个过程，充分表达利益诉求；三是便民、多样的参与方式。这是激发其参与积极性、充分表达诉求的前提。尤其是民生问题，关涉到每个人的利益，如果参与方式单一甚至條件苛刻，等于是对参与的限制。现实条件下，电话、网络、信件以及协商、合作等都是可行的参与方式。

（二）切实转变农村基层政府职能，提高基层政府执行力

随着社会主义民主与法治建设的加强，转变农村基层政府传统的管理方式，必须切实转变农村基层政府职能，着力转变农村基层政府职能内容的主次关系、轻重缓急及具体行政事务的增减。为此，农村基层政府要主动消除体制性障碍，促进行政行为和管理方式的调控转变。加强自身建设，强化公共服务职能，要把乡镇政府的主要职能转变到“执行、保护、保障”方面。提高农村基层政府执行力，首先，农村基层政府履行职能的方式必须转变，从人治方式向法治方式转变，从单一的行政手段向行政手段、法律手段和经济手段综合运用转变。其次，农村基层政府行使权力的形式、内容要一致，不能以合法形式掩盖非法目的，不能失职渎职越权或侵权。通过转变职能和提高执行力，农村基层政府从全能政府转变为有限政府，成为区县、乡镇经济的调控者、社会事务的管理者和公共服务的提供者。

（三）加强法律制度建设，优化依法行政的法治环境

一是完善依法行政的运行体制。首先，理顺权责关系，对较大的乡（镇）人民政府依法赋予县级经济社会管理权限，赋予乡（镇）政府在社会管理和公共服务方面更多的自主权。合理落实区县级政府对乡（镇）政府的领导权和支配权，以责权统一原则改善乡（镇）政府绩效评估体系；其次，理顺财权和事权关系。进一步放权乡（镇）人民政府。县级行政执法机关应当依法将部分职权委托给乡（镇）人民政府行使。将有关的行政执法主体授权给乡（镇）人民政府，赋予乡（镇）人民政府一定的行政执法权，以解决不合法的执法主体执法，合法执法主体不执法的尴尬局面。

二是完善监督机制。导致违法行政行为的发生，认识不到位是直接原因，监督不到位是根本原因。因此，要形成一套行之有效的监督制度：首先，完善农村基层政府依法行政的考核体系。建立健全农村基层政府依法行政绩效考核指标体系，细化农村基层政府依法行政绩效的量化标准，将完成依法行政绩效考核指标情况作为效能监察和行政问责的依据。其次，完善行政复议行政诉讼制度，加大对行政权力的规范和制约力度。充分发挥行政复议和行政诉讼对农村基层政府依法行政的监督作用。突出政府法制机构的监督职能，进一步加强行政执法监督，全面落实行政执法责任制。

（四）改善基层政府的财政状况，为依法行政提供物质保障

现行乡（镇）财政的管理体制使乡（镇）一级的税源明显不足，征收难度大，短收少收现象普遍，这样就导致了乡（镇）财政困难。目前，大多数乡（镇）财政负担严重，收入减少支出增加需求增大，财政负债数额与日俱增。许多基层政权的财政能力出现枯竭，处于空心壳状态。乡（镇）人民政府的财政困难直接影响到基层政权的巩固和发展，在一定程度上影响了职能的发挥，依法行政也成了无米之炊，无源之水。面对纷繁复杂的社会矛盾和社会纠纷，基层干部依法行政的手段有限，陷入“四无”境地：办事无“腿”，说话无“嘴”，执法无“权”，调控无“手”“四无”境地使基层群众工作缺乏基本物质保障和法律保障，大大削弱了群众工作的权威性，严重制约了群众工作的效率性提高行政能力，必须以相应的物质条件为基础。因此，妥善解决乡（镇）人民政府的财政困难，必须多渠道多途径改善乡（镇）人民政府的财政状况，为依法行政提供充分的物质保障。

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