“三化”进程中的村镇规划与建设

赵萍

[摘 要]推进“三化”建设是我市今后工作的战略任务和主攻方向。在这个过程中，村镇的规划和建设，直接关系到农民的生产生活，在国民经济和社会发展中具有特别重要的地位和作用。搞好村镇规划和建设，发展村镇基础设施建设，有利于农村人口向城镇集聚，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动地区经济增长，更有利于城乡二元结构破除，推进城乡一体化的统筹建设。

[关键词]“三化”建设；村镇规划与建设；问题与对策

[中图分类号]TU982.29 [文献标识码] A [文章编号] 1009 —2234（2014）01 — 0085 — 02

去年底齐齐哈尔市委十二届二次（扩大）会议提出“以城市化、城镇化和城乡一体化为统领，构建齐齐哈尔更好更快发展新格局”，明确了推进“三化”，努力构建经济社会发展新格局，让全市人民过上更加幸福的小康生活，是我们今后工作的战略任务和主攻方向。力争到2020年，构建梯次分明、结构合理、功能完备的多层次、网络化新型城市（镇）体系，形成以齐齐哈尔市区为中心，讷河市、龙江县、克山县3个中等城市，其他6个小城市，一批特色小城镇和农村新型社区的城乡格局。城镇化率每年提高1.7个百分点左右，达到60%以上，每年将有约10万左右农村居民进入城市（镇）生产生活。通过“三化”建设，将促进发展方式、生产方式、生活方式转变，使全市人民共享小康社会幸福生活。

城市化、城镇化是人口由农村向城市转移、城市人口不断增长的过程。而城乡一体化是在生产力、城市化水平达到一定高度条件下实现的城乡统筹发展过程，是城市化、城镇化的高级阶段和最终目标，其根本要求就是把城市和农村的经济社会发展作为一个整体，通盘考虑、统筹规划。党的十八大提出“城乡发展一体化是解决‘三农问题的根本途径”，在这个过程中，村镇的规划和建设，直接关系到农民的生产生活，在国民经济和社会发展中具有特别重要的地位和作用。因为村镇是社会的重要细胞，也是全面建设小康社会、努力构建和谐社会的难点和关键。搞好村镇规划和建设，发展村镇基础设施建设，有利于农村人口向城镇集聚，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动地区经济增长，更有利于城乡二元结构破除，推进城乡一体化的统筹建设。因此，科学的村镇规划、建设和管理，将是长期的、不容忽视的，也是至关重要的关键所在。

一、目前村镇规划建设中值得关注的几个问题

村镇规划、建设和管理的战略性、综合性都很强，近年来，我市的城镇、村镇建设有了长足的发展，县城及村镇面貌有了较大程度变化，城市功能日益完善，基础设施基本配套。但是，村镇规划、建设和管理工作还不能完全适应社会经济发展的需要，尚存在诸多不容忽视的问题。

一是思想认识模糊，重城市轻村镇。一些单位和领导对村镇规划和建设的重要性认识不足，没有将其摆到经济发展大战略和改革开放大格局的高度来认识和理解，存在重城市轻村镇的思想，认为村镇建设不是主要的，县以上城镇才是建设的重点。觉得村镇量大分散，建设难出成效与政绩，畏难情绪比较突出，在具体工作中缺乏长远和统盘考虑，忙于应付，计划性不强，工作重点不突出。还有人认为在财力有限的情况下，如把有限的资金用在村镇建设上，就没有多少资金去搞经济建设，会制约经济发展，把村镇建设作为一项应景工程，完全出于被动应付，得过且过，甚至将其作为一种“修补”工程，满足于小打小闹，修修补补，如搞搞卫生，换换环境，改改街容市貌而已。

二是功能定位不清，规划编制管理不严肃。一个城镇没有自己的特色和文化，就等于没有灵魂。据调查，有的乡镇领导缺乏对县情、镇情的深入调查，不是根据当地区位优势、资源条件、经济发展、人口规模及城镇体系等因素来选择发展方向，不愿意花大力气、下大功夫去研究具体问题，而是盲目跟在别人后面，一味地搞以工兴镇，或是搞小而全的市场建设，结果搞得村镇不伦不类，面目全非，缺乏其固有的特色和文化内涵。

另外，我市村镇规划和建设中，控制性详细规划覆盖率低，有些规划缺乏公众参与，规划之间缺乏对接，功利性过强，缺少合理性和前瞻性。有的建设管理比较盲目随意，与规划脱节，有的未经法定程序就擅自更改规划，缺乏严肃性，以致规划对村镇建设的指导性不强，调控和引领作用不明显，村镇功能定位、发展目标比较模糊，管理不到位，社会资源严重浪费。

还有的地方由于领导调动，规划调整修改频繁。有些乡镇领导届位思想严重，法律意识淡薄，缺乏长远和全局观念，只考虑到任期内的规划建设，甚至随意修改变更规划，造成后续建设无法综合配套。规划编制审批时，对规划的合理性、可行性不予重视，认为有张图可墙上挂挂即可。等到急于用钱，找块土地拍卖时，发现与规划不符，只得申请调整规划，走弯头路。

三是管理体制不健全，队伍建设滞后。目前，已经成立了全市推进“三化”建设领导小组，以加强工作统筹和协调。但是基层部门力量单薄，人员紧缺。乡镇一级未设村镇规划建设管理机构，未配备规划建设专职管理人员，没有形成工作网络，兼职工作人员普遍老化，专业性不强，很难适应繁重的村镇规划建设管理任务。尤其缺乏对村镇规划建设有研究的工程技术人员，由于农村规划设计投入小、报酬低，现在专门的工程技术人员可谓凤毛麟角。机构不健全，专业和管理人员数量少、素质不高，则规划、建设、管理就难跟上，致使很多不规范现象产生。

四是基础设施落后，公共服务配套不足。由于村镇点多面广，共享性差，许多基础设施建设，如老年活动中心、娱乐中心、环保设施及其管理体系等严重滞后，标准低，配套差，很多农民难以享受良好的公共服务，生活不方便。近年来虽有明显改观，但因历史欠帐多，投入机制分散，部门之间各自为政，缺少整合，浪费大，整体效率不高。在一些小城镇，有的是一条街道、一排楼房的“一”字型，有的是一条街道、两排楼房的“非”字型，有的是上边住人下面经营的“日”字型，建筑风格单调，缺乏地方特色，带有浓重的“初级阶段”痕迹。此外，还有一些地方对村镇的绿化和环保工作重视不够，甚至有的村镇污染问题十分突出。

五是中心村镇集聚能力有限，缺乏配套政策扶持。目前，我市中心村和集镇的自身功能还不完善，产业发展和就业空间、容量不足，辐射带动能力偏弱，集聚效应不强。同时在土地置换、建房、就业、公共设施投入等方面对中心村和集镇的扶持配套政策还比较缺乏，吸引力不强，制约了中心村和集镇的发展。村镇建设与农村户籍、土地承包、计划生育等方面存在着不少矛盾。有的已制定了有关的政策，但还不尽完善，在具体操作中还有许多的问题。

六是投资主体缺乏，建设资金严重不足。村镇规划的制定和实施都缺少坚强有力的财力支持，从而影响村镇的整体形象和功能，这是村镇建设最刺手的事。在城市建设中，可以依靠政府投入来解决资金难题，而对许多经济不太富裕的农村来说，资金投入靠村集体和农民自身的力量则难以实现可持续。

二、村镇规划与建设的对策建议

“三化”建设是我市加快发展的本质问题、关键问题、核心问题，推进城市化、城镇化、城乡一体化，当前要突出抓好产业建设、城市（镇）体系建设、合作社建设三项重点任务。城市（镇）体系建设，要坚持高起点规划，高标准建设，高效能管理。而增强连接城乡能力的村镇建设，其规划和管理，既要体现全局的战略性，又要适应局部的灵活性。按照规模适度、职能互补、各具特色、相互协作的思路，坚持“科学规划，突出特色，集中建设，系统配套，重点突破，规范管理”的原则，具体给出以下几点对策建议：

1.提高认识，加强领导。各级党委、政府要加大宣传力度，提高思想认识，切实重视村镇建设，把其放到与城市建设同等重要的地位，加强组织协调，明确市、县区、乡镇三级的工作职责，市里主要抓工作部署、统筹协调，县区是实施和推进村镇建设的责任主体，乡镇是具体建设的实施者，在做好规划的前提下制定每届政府分阶段分年度的推进目标，增强工作的计划性。加强对农民的教育引导，充分发挥其主体作用，不断激发他们建设美好家园的热情和主动性。

2.明确不同村镇的功能定位，进一步规范村镇规划的编制和管理。推进城乡一体化发展，必须坚持先规划后建设的原则，讲究科学合理性、可操作性和可持续性。按“撤并自然村、保留特色村、建设中心村、发展小城镇、培育中心镇”的总体思路，广泛听取意见，吸收专家参与，遵循法定程序，搞好规划编制，强化控制性详细规划和近期建设规划，注重规划之间的对接，合理确定村镇的定位、规模以及迁移时序，制定不同的发展目标，明确建设区、控制保护区、拆迁区，确保村镇规划的调控和引领作用。同时要加强村镇规划的管理，严格执行，切实维护规划的严肃性、长期性，未经法定程序，任何人不得擅自更改。

3.完善村镇规划建设管理体制，加强队伍建设。建议根据需要，逐步在建制镇设立规划建设管理机构，负责村镇规划建设管理。建制乡也应配备专职的规划建设管理人员。同时，加强规划建设管理队伍建设，可以借鉴成都的做法，设立乡村规划师岗位，通过面向社会公开招募、征集等多种途径，为各乡镇配备乡村规划师。另外，通过定期进修深造、短期培训等，提高村镇规划建设管理人员的业务水平。

4.运用市场机制，推进村镇基础设施建设。各级财政要加大扶持力度，整合相关资金，增加投入，推进村镇基础设施建设。同时，应积极推进村镇建设市场化进程，以突出解决饮用水安全、改善燃料结构和居住环境为重点，把培育和引导市场放在重要位置，吸引社会各方面的力量参与。充分发挥民间投资的作用，吸引国内外的企业集团和乡镇企业投资，吸引农民务工回流资金建设村镇，不断提高基础设施和公共服务的共享率。

5.完善相关配套政策，扶持中心村和集镇的发展。中心村和集镇培育是推进村镇建设的关键。为吸引附近的农民向中心村和集镇集聚，必须堵疏结合，出台相关政策予以配套。一是资金额度、时间顺序上，基础设施的公共投入要向中心村和集镇倾斜。二是促进人口向中心村和集镇集聚。允许到中心村和集镇落户的农民能异地置换（包括耕地和宅基地）和跨村建房，并可迁移户籍关系，享受落户地村民某些权利，继续保留其原村集体经济组织成员资格。加大村屯布点的整治力度，加快推进偏远村屯的整体搬迁，整合治理空壳房、废弃宅基地、违章建筑和一户多宅，限制居住分散和需搬迁的农民在原旧址新建或拆翻建住房，对位于控制或禁建区域的村庄不再新批宅基地。三是对农民在中心村和集镇上建房推出优惠政策，提高吸引力。四是对到中心村和集镇落户的农民实行更加优惠的就业扶持政策，提高就业培训补贴标准，同等条件下优先推介就业。

〔责任编辑：史焕翔〕