关于西藏地区实行及建设区域自治的历史考察

秦和平

[摘要]依据相关史料，新中国在西藏地区实行区域自治有一个历史的过程。为实现西藏区域自治，中央始终坚持“和平统一”的基本方针。为此，党中央为促进达赖集团、班禅集团实现团结，变通规定，建立自治区筹委会，标志西藏地区实现了和平统一。1956年下半年，中央决定西藏六年内暂不改革；1957年3月初，中央再次决定西藏相关工作“大下马”，由自治区筹委会，实际上由旧西藏地方政府（噶厦）管理，实行“区域自治”。不过，该“区域自治”设置了“区域管理”、“不能反对中央”以及藏钞等不能进入其他藏区等规定。1959年3月，旧西藏地方政府违背这些规定，宣布“独立”，发动叛乱，反对中央。这迫使中央政府解散西藏旧地方政府、平息叛乱、改组筹委会，实行新的民族区域自治。

[关键词]西藏地方；和平统一；区域自治

中图分类号：C95文献标识码：A文章编号：1674-9391（2014）01-0050-08

原西藏工委副书记范明在其回忆录《西藏内部之争》中说，1952年10月23日他们针对西藏工委10月8日关于建立西藏自治区构想的电文，认为采取直接统一不妥当，提出以下要求：

我们认为西藏今后“由分治走到统一”，必然要走如下的道路：即经过一个时期以后，在条件成熟之时，成立包括达赖、班禅两大集团及西藏各地区的代表人物在内的西藏军政委员会，作为统一西藏行政的过渡方式与过渡阶段，然后再逐步成立同样包括达赖、班禅两大集团及西藏各地区、各教派的代表人物的西藏自治区联合政府（原注，在这一联合政府中不成问题，达赖集团要占主要地位），只有经过这样一条道路，才有可能使西藏“由分治走到统一”。

范明所持的主要理由有：首先，班禅集团绝不可能接受由达赖集团统一的方案，因为历史上班禅集团是接受驻藏大臣的直接领导；其次，班禅集团与达赖集团曾经有30年的失和，现在虽在和平协议基础上团结起来，但隔阂并没有消失，有抵触情绪；再次，按协议规定“班禅的固有地位和职权应予维持”，班禅集团是一个独立的行政单位，要统一于西藏地方政府，与协议不合；最后，如果按工委指示，强行要求接受，既会搞坏班禅集团与我们的关系，还会促使班禅集团与达赖集团由分治走向分裂，加深隔阂，要出乱子的。

范明还说，该电报除回复西藏工委外，还报送了党中央。在接到我们的电报后，中央发来了指示，“批评了二张（注，张国华、张经武）要把班禅集团统一到达赖集团的做法是错误的，还指出不能让达赖集团把班禅集团的一个人拉过去”等等[1]。

不过，同月27日中央给西藏工委的电报，则明确指示：

在中央人民政府的统一领导之下西藏（原注，指前藏、后藏和阿里地区，在条件成熟时还可包括昌都地区。下同，略）地区的统一，对于建设和发展西藏，对于争取团结全国藏族都是有利的，统一是有困难的，因此，需要慎重稳步实现，不可急躁。日喀则分工委注意到这点是好的，但决不可采取先分治后统一的步骤。采取这样的步骤，无论对目前和将来，都是不利的，因此统一的西藏自治区，是不可动摇的方针。[2]（P.64）

显然，与范明的说法不同，中央的这份指示否定了其提出的先分治后统一步骤，强调建立统一的西藏自治区是“不可动摇的方针”？为什么中央会这样强调呢？

再者，不同于其他民族地区，西藏地区以1959年3月为界线，区域自治有两个不同阶段。之前，区内三个地方政权并存，达赖名列第一，担任筹委会主任，部分贵族及上层人员任官员；之后，三个地方政权实现统一，建立自治区，新型民族干部担任主要领导，劳动人民出身者任各级政府干部。前后两个阶段对比鲜明，原因何在？还是从中国共产党确定民族区域自治并拟对西藏实行谈起。一、民族区域自治的由来（一）民族区域自治的政策由来

检之中国共产党的民族纲领，关于少数民族地区的建制构想，经历了从“民族自决”、“民族自决”与“民族自治”混用，再到“民族自治”的变化过程。这个变化反映中共对民族、民族权利、国家政体、制度构建等的认知提高及建制健全。过去，对之研究成果甚多，恕不重复。

1949年9月20日，周恩来根据出席新政协会议代表的建议，对《共同纲领》（草稿）再做修改，明确了民族的区域自治：第五十一条各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”[3]（P.366）

29日，“民族的区域自治”（简称“民族自治”）经一届全国政协全体代表充分讨论，审议通过，成为新中国的重要政治制度。

“民族区域自治”明确了“民族自治”中涉及自治权的含混部分，将“自治”界定在区域内，有了地域范围的限制。这个地域就是中华人民共和国的某个区域。因而，当《共同纲领》确定后，相关的法律或法规，无不强调各民族自治区是中国领土的一部分，自治区政府是中央政府领导下的地方政府①。当然，民族区域自治的确定，也为新中国解决西藏地区的政治制度提供了法理依据。

（二）西藏要实行区域自治

从我们能查到的文献看，中国共产党较早明确提到解决西藏政治制度的公开资料是1945年7月22日《新华日报》社论《我们完全同意中山先生的民族政策》。

该社论引用冯玉祥1925年到苏联途经外蒙时，对外蒙“独立”的观感，“我国政治未上轨道，不足以获得蒙藏人民的依赖，却是主要的内在因素”。社论撰稿人据此阐述，认为解决外蒙古、西藏等“问题”，在于建立人民政府，“设使中国有真正的人民政府，或者说有真正的民主政府出现，认真执行中山先生民族政策，无论外蒙、西藏，或其他任何少数民族都好，即使过去他们有独立的事实或意向，到那时，我们依旧可能结成一个民主的民族大家庭的。正如中山先生所说‘主义大过武力，有公公正正的主义，不依靠武力去征服人，其他民族或其他国家，都会乐于和我们合作，共谋建国之道”②。细观该社论的宗旨，是持孙中山的民族理论攻击国民党政权的相关政策。应该说，社论的主旨在于宣传中共的主张是“结成一个民主的民族大家庭的（人民政府）”，这就与后来建立统一的、多民族的国家（中国），包括统一西藏联系起来。

1949年初，国民党政权崩溃、共产党掌握全国政权的趋势已明确，包括西藏地区在内各民族地区的建制及领导提上了中共领导人的考虑日程。2月6日，毛泽东会见苏联领导人米高扬时说到：我们准备给居住在中国西南部的西藏人民以自治权，表明了中共将允许西藏地区实行自治。

9月2日，解放军即将进入西南地区，解放国土。新华社发表题为《决不容许外国侵略者吞并中国的领土——西藏》社论，宣布“中国共产党是主张少数民族的自治，尊重各民族的宗教信仰、文化习惯的，凡是知道内蒙解放区和甘肃已解放的回民区情形的人，已经不再有怀疑了”[4]，阐明中共将在解放后的西藏地区实行民族自治。9月底《共同纲领》通过，民族区域自治成为了解放后西藏地区的政治制度，毛泽东据此对入藏的解放军确定两项原则：一是区域自治；二是不吃地方。

1950年初，进入西藏的任务已确定由西南方面承担。1月15日，邓小平接见十八军高级干部时讲：“解放西藏有军事问题，需要一定之军事力量，但军事与政治比较，政治是主要的。从历史上看，对西藏多次用兵未解决，而解决者多靠政治”。“政策问题极为重要，主要是民族区域自治，政教分离，团结达、班两派。”[2]（P.9）5月，西南局提出了十条谈判的条件，将“实行西藏民族区域自治”列入了第二项[5]（P.19）。接着，解放军在昌都战役消灭藏军主力后。按照中央的指示，停战和谈，争取和平解放西藏。

为能体现民族区域自治，西南局及西康区委选择西康藏族地区作为试点，创建了藏族自治区（今四川省甘孜藏族自治州），做出榜样，以影响西藏上层及僧俗大众，使其认识及接受区域自治制度。其间，周恩来照会印度政府，阐述中国政府将在西藏实行区域自治，“中国政府根据中国人民政治协商会议所通过的共同纲领的规定，承认中国境内少数民族的区域自治，是在中国主权范围之内的自治”③。也就是说，民族区域自治不同于民族自治，其自治权是有限的，限于西藏地区；自治权是明确的，中国领土内的区域自治。

1951年5月，经过谈判，西藏地方谈判代表接受区域自治的条件，载之和平解放西藏的协议中（简称“十七条”）[5]（P.43）。接着，中央政府就着手在西藏建立自治区、实现民族区域自治。二、“先分后统”还是“和平统一” （一） “先分后统”还是“和平统一”

1952年，西藏局势趋于稳定，十世班禅及原行辕成员从内地返回日喀则。不过，在固有地位及职权、税收、差役与军粮负担等上与噶厦发生摩擦。其间，为组建西藏参观团到北京等处参观，认识祖国的变化，密切与中央政府关系，计晋美等表示班禅集团要单独组团，公开了矛盾，分治意愿强烈。9月10日，西藏工委致电日喀则分工委：

班禅集团返回后藏，对于恢复固有地位职权，要求分治的思想很深固，与中央对于西藏行政统一的方针（原注，现在的西藏地方政府或将来的西藏自治政府。下同，略）是相违背的。在中央代表机关西藏军政委员会未成立前，有关西藏政治行政统一的问题，望多加注意，并在适当的时机，遇到的具体问题，对班禅所属干部多加进行统一的思想教育，逐渐克服分治（实际上是分裂）的思想。④

9月15日，日喀则分工委致电西藏工委，表达了班禅集团的相关意见后，对工委直接统一的意见提出不同意见：

西藏内部行政上是要统一的，应该统一的（是真正的统一），但如何达到统一，则需要经过一个较长时间的过程（因为分治局面已有了三百年的历史），需要创造一些有利于统一的准备条件。具体地说，必须等待西藏军政委员会成立了，达赖、班禅双方的负责官员都能参加进去，才能逐步达到政策、法令以至地方行政的统一。如果今天就提出“行政统一”问题，特别是要班禅集团在“行政”上“统一”于“现在的西藏地方政府”，我们认为不但为时过早，且会出乱子的。班禅集团不但不会接受，反而会认为我们偏向达赖集团，压迫他们向达赖集团屈服，其结果是不仅要搞坏我们和班禅集团之间的关系，而且会加强达赖、班禅两大集团之间的隔阂。因此，我们请工委、中央西南局关于中央对于西藏行政统一的方针、现在的西藏地方政府或将来的西藏自治区给以合理的解释，我们下边好办事情，否则会犯一系列的原则性的错误的。⑤

27日，在日喀则地区检查工作的工委副书记范明亦为此事向西藏工委去电报，表达了类似的意见。

10月8日，西藏工委向日喀则分工委及范明等回电，指出西藏地区实现统一的重要性，而实现统一的关键在于“争取达赖集团及搞好达赖集团和班禅集团的内部团结问题”，指出“根据民族区域自治的纲要，后藏也无实施区域自治的理由⑥；从目前达赖集团情况来看，亦不能设想以班禅集团管辖地区首先实行区域自治来推动达赖集团的进步。你们认识了统一西藏的条件是统一于西藏军政委员会（即中央代表机关）统一执行协议和统一于进步方面，目前按照旧例，凡班禅集团的固有地位职权由中央代表直接管理，也是为了将来的统一是对的，但‘你们未认识到西藏民族内部的团结和统一的重要性，将来还是要有西藏地方政府的政权或西藏自治区人民政府的。要达到这点，这是必须首先解决达赖集团与班禅集团的团结问题”。为了实现团结，应该也必须重视争取达赖集团的重要性，承认由达赖与班禅出面统一西藏民族的领导地位，“‘不能用分治的刺激形式影响达赖集团进步，即班禅行辕一切进步改革设施，还须注意照顾西藏全局”，等等⑦。

不过，工委的这份电报并没有解决范明及日喀则分工委对之看法及相关要求，于是，引出10月23日范明致工委及给中央的电报，以及27日中央对工委的指示。前有说明，此略。

（二）中央决定“和平统一”

1952年10月27日，中央为西藏地区的统一发来指示。该指示除强调统一的西藏自治区是不可动摇的方针，还指出必须正视在西藏地区达赖的地位及影响都比班禅为高的事实，“因此在争取和平解放西藏、和平统一西藏及和平解放西藏后，我们在西藏地区的各种工作政策，都不能不以争取达赖集团为首要任务。凡有利于这个任务实现的事情，即应坚决地去做（这里包括团结和斗争两个方面，但斗争是为了团结，采取有理有利有节的原则，例如对‘人民会议的斗争）。凡不利于这个任务实现的，即不应当做或暂时不作（例如军政委员会和改编藏军是暂时不改的例子）。我们在班禅方面的工作，也必须照顾和服从这个首要任务，因此对班禅方面也不能只有团结而无必要的批评与斗争。”[2]（P.64）

从中央的这份电报中，看不出有范明所说的批评张经武、张国华等工委负责人的内容；反之，中央坚定要求实现西藏和平统一、区域自治，强调“对于以争取达赖集团为首要任务的方针，不可有所动摇”，肯定了西藏工委的构想及作法，反对分治而直接统一。三、组建筹委会，建构区域自治（一）变通规定，消除障碍

中央这一指示中强调的“统一的西藏自治区，是不可动摇的方针”及“对于以争取达赖集团为首要任务的方针，不可有所动摇”这两个方针，态度坚定，斩钉截铁，“不可动摇”，暂时消除西藏工委内的分歧。于是，促进达赖、班禅实现团结，共同领导，实现西藏统一成为此后的主要任务。

1953年3月，班禅堪布会议厅报请中央批准成立堪布会议厅委员会⑧。该委员会接受政务院领导，计晋美担任主任委员，构建起班禅集团控制日喀则部分地区的政权建制。

于是，西藏地区存在西藏地方政府⑨、班禅堪布会议厅委员会及昌都解放委员会三个地方政权。接下来的工作，通过建立西藏军政委员会，实现统一领导。然后，在此基础上，建立西藏自治区，完成区域自治的建设。

按照当时建立自治区的程序，先组织并召开协商会，商议相关事务，基本达成共识后，召开各族各界代表会议，制定章程，确定工作的内容及目标，推选自治区政府领导人⑩。然而，受多方面因素的影响，当时西藏地区还不具备这些条件。1954年3月，毛泽东主席在审查《中华人民共和国宪法》（草案）时表示：

为了照顾少数民族，特别是西藏的情况，在草案第六十一条中写了第三款，即：“各民族自治地方的自治机关的具体形式，按照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定。”现在西藏是达赖管事情，如按第六十一条第二款办，就要开人民代表大会，选举人民政府。这样办，恐怕达赖不干。他可以搬出我们和他订的十七条协议，质问我们。怎么办？可以按照第三款办事。搞人民政府不行，可以搞别的具体形式。达赖是活佛，是活神仙，不是人民选出来的。现在想马上选又不行，究竟搞个什么形式，由那里大多数人民的意愿决定。

根据西藏地区的具体情况，中央政府采取了变通方式，同意以西藏大多数人民的意愿决定当时西藏自治机关的具体形式。事实上，这项规定肯定及确立达赖喇嘛、班禅额尔德尼在当时西藏民众中的特殊地位。为了建立自治区、实行区域自治，中央促进达赖与班禅实现团结，由他们共同领导西藏地区。

（二）促进团结，成立筹委会，和平统一

1954年7月，达赖喇嘛、班禅额尔德尼来到北京参加第一届全国人民代表大会。达赖、班禅联袂来京，表明他们愿意接受中央政府的领导，西藏是中国不可分割的一部分。

在京期间，毛泽东主席接见达赖、班禅时，提出西藏不成立军政委员会，直接成立自治区筹备委员会。达赖喇嘛、班禅额尔德尼均表示接受该建议，同意建立自治区筹委会，从而消除了影响团结的障碍。

经过中央领导的积极努力，11月4日国务院组织召开了中央方面、西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会及昌都人民解放委员会四个代表组的联席会议，成立了筹备小组，商议建立自治区的具体事项。经过数月的多次协商，该联席会议制定及通过了筹委会的性质及任务、筹委会人员组成、下设机构，筹委会与政务院的隶属关系，以及筹委会的财政等五个草案，建构起西藏自治区的基本框架。

1955年3月9日，国务院第七次全体会议审议并通过《关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》，说明和平解放后西藏社会的新变化，已不必成立军政委员会而成立自治区筹备委员会，指出该筹委会受国务院的领导，是负责筹备成立西藏自治区的带政权性质的机关，主要任务是依据宪法的规定、和平解放西藏办法的协议及西藏社会的实际，筹备在西藏实行区域自治；决定达赖喇嘛担任筹委会主任、班禅额尔德尼任第一副主任，确定了筹委会委员的数量及各方的比例，拟设机构及正副秘书长人选，等等[5]（P.126-128）。达赖喇嘛及班禅额尔德尼等均表示赞同，衷心接受。

1956年4月20日，国务院通过了西藏自治区筹委会委员名单；22日，筹委会在拉萨成立，标志着西藏地区基本实现了统一。

（三）筹委会的组成及特点

受历史因素、工作基础等的制约，当时自治区筹委会还是统一协商的带政权性质的机构。在其下面，仍然保留西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都解放委员会。这三个机构除接受自治区筹委会的领导开展各项工作外，在其他行政事务上，还保持一定的独立性，而且它们又必须接受国务院的直接领导，呈现出既有统一领导、又有独立性的几个政权并存的局面[2]（P.92），有待逐步统一和完善。

当时，筹委会及各级政权的多数官员仍由贵族或民族上层担任，接受中央政府的领导，沿袭传统的统治方式。

（四）“大下马”及影响

在自治区筹委会成立的同时，曾拟开展的民主改革又影响到西藏地区的局势。

开展社会改革是1950年5月西南局提出与西藏地方政府的谈判条件之一，载之“十七条协议”中，说明达赖喇嘛、地方政府及僧俗上层认可了社会改革，至少在形式上表示了同意。

从1954年起，改革的话题在西藏各界广泛议论，逐步形成热潮。这之中既有毛泽东主席向西藏一些人士吹了些“风”；也有西藏工委的要求，还有达赖喇嘛、班禅额尔德尼的表态，等等。如在1956年4月自治区筹委会成立大会上，达赖喇嘛、班禅额尔德尼在发言中，虽对改革的进度及层次等认识不同，但他们均表达了对改革的认可。这些现象寓意改革似乎顺理成章，即将开展。当时，西藏工委为尽快开展改革，从内地征调大量干部，在藏区选拔积极分子，积极培养，宣传造势，等等。可是，一旦真要实施改革，一些民族上层的看法则发生变化，惶恐不安，甚至反对，人心惶惶，社会不稳。

鉴于改革的条件尚不成熟，中央审时度势，决定暂缓改革。8月18日，毛主席致信达赖喇嘛，“西藏自治区筹备委员会已经成立，得到各族人民的拥护，大家满意。西藏社会改革问题。听说已经谈开了，很好，现在还不是实行改革的时候。大家谈一谈，先作充分的精神上的准备，等到大家想通了，各方面都安排好了，然后再做，可以少出乱子，最好是不出乱子”。表明他对西藏工作的要求是努力建设及健全筹委会，暂缓改革。接着，中央指示西藏工委，暂停改革试点，调整或紧缩改革的宣传，待条件成熟后再考虑改革，等等[2]（P.99）。

1957年3月5日、6日及8日，中央书记处为解决西藏问题连续召开扩大会议，作出了西藏工作“大下马”决策：精简机构，压缩人员，除保留昌都、江孜、日喀则三个工委外，其他工委均撤销；除昌都地区外，其他宗（县）级办事处也要撤销；4.5万干部、学员及工人减至0.37万人；驻藏解放军从4万减至1.8万，将已建成的农业试验场、兽防队、医院、藏干校、小学、电影队、文工队、发电厂、铁工厂、血清厂等交自治区筹委会；中央政府只管外交和国防，以保障公路运输、统战工作，培养民族干部为重点。

当时，在自治区筹委会中，旧西藏地方政府占主导部分，控制了主要部门和绝大多数地方。六年内不开展改革，相关工作“大下马”，把工厂、学校、医院等交给筹委会，撤销部分机构、撤除干部、工人等，就是说西藏地区由筹委会，主要由旧地方政府管理与运作，“区域自治”。

（五）“区域自治”设有“条件”

尽管中央作出西藏工作“大下马”、由筹委会管理等，“区域自治”，但这“区域自治”是有条件的，具体内容是：

首先，“自治”有区域的范围。遵循属地管理的原则，西藏地方不能介入其他藏区，干涉包括民主改革在内的各项事务。1957年5月14日，中共向西藏工委发出工作指示，并要求工委转告地方政府：

在西藏地区至少六年不进行改革，但是在四川和云南藏族地区则必须采取和平改革的方式，继续进行和完成民主改革，这都是中央已经确定的方针。过去西藏一部分上层分子曾经反对四川省藏族地区的民主改革，估计今后他们还可能进一步提出反对在那里进行改革的意见。对于他们这种意见，应该严正地加以解释，必须向他们说清楚，西藏地区是根据宪法实行区域自治的，国务院根据西藏的历史情况已经决定西藏自治区包括昌都在内，在这各个区域内，西藏人民有自己管理内部事务的权利。其他藏族地区和西藏的历史情况不同，分别属于省分，并且早已分别单独建立了自治地方，在这些自治地方的内部事务，也应该由那里的人民自己管理。四川省藏族地区的民主改革就是根据那里的实际情况和当地人民的意愿进行的，西藏人士不应该根据西藏地区的情况和沿用西藏的事例对四川省藏族地区的民主改革加以干涉。[5]（P.199）

该指示再次明确民族区域自治中的区域限定了范围，自治权只能在该区域内行使。即使同一民族，也要遵循属地管理的原则，西藏地方政府不能越俎代庖，干预其他地区的事务。

其次，西藏地方不能发生大面积、大规模的叛乱，反对中央政府。

中央决定暂停改革、实行“大下马”，西藏地区由筹委会，实际上由地方政府等管理，“一国两制”，但要求不能发生叛乱，反对中央政府。1958年10月，中央指示西藏工委，“对于改革问题。如果不是西藏和昌都发生全面性的叛乱，我们六年不改的方针是不改变的，不可采取零零星星的‘那（哪）里叛乱，就在那里改革的办法，否则对全局是不利的”。“但无论形势怎样发展，我们都必须在政治和军事各方面作充分的准备，以便在局部性叛乱发展成为全面性的叛乱时，坚决平息叛乱，彻底解放西藏的劳动人民”等等。这番指示清楚地表明中央政府坚守的“底线”，实行区域自治的地方不能发动叛乱、反对中央。

还有，藏钞及银元等不能在其他藏区流通，走私品不能借道流进内地。

之前，考虑到西藏的特殊社会环境，按照“慎重稳进”的工作方针，早已确立法币地位的人民币没有在此地使用。1955年1月，达赖喇嘛与阿沛·阿旺晋美向中央政府提出：请中央财政提供400万银元交西藏地方政府兑换收回藏钞，中央财政每年提供70万银元补助西藏解决赤字，借助银元流通，西藏逐渐过渡到单一使用人民币。国务院同意这要求，投入银元支持换回藏钞或补贴赤字。可是，地方政府没有履行承诺，回收藏钞，却利用这些银元及内地藏区僧俗民众因“朝佛”贩运而来的大量金银，从印度走私商品，贩运内地，辗转牟利，影响经济。

既然中央政府决定在政治上“大下马”，在经济上也应有所动作，加以限制，规定藏钞及银元只能在西藏流通，不能在其他藏区流通；其他各区僧俗民众等借“朝佛”名义贩来的银元或黄金，要限制数量，经人民银行转账，掌握数量，明确流向；走私商品，只能在西藏地区销售，严禁进入内地各省，影响社会经济，等等。四、平息叛乱，建立自治区，实现新的区域自治（一）平息叛乱，解散噶厦，改组筹委会

然而，少数上层等不听中央的指示，无视“区域自治”中的限制条件，继续支持其他藏区的武装叛乱，怂恿和支持流入西藏地区的外来叛乱分子成立组织，流窜作案。

1959年3月中旬，旧西藏地方政府竟然声称西藏已“独立”，发动全面叛乱，分裂国家，对抗中央政府，背离了设置的条件，超越了底线，“西藏噶厦政府已经撕毁协议，叛变祖国，发动西藏的全面叛乱。局势迫使我们提前同西藏上层反动分裂分子进行决战，进行一次彻底解决西藏问题的平息叛乱的战争”[5]（P.203），迫使人民政府采取行动，平息叛乱，制止分裂。

平息叛乱后，中央政府解散了旧西藏地方政府，改组自治区筹委会，行使人民政府的职能，开展民主改革，开始了共产党领导的新区域自治。再经数年的工作，1965年9月，成立了西藏自治区，完成了区域自治的制度建设，行使有中国特色的自治职权。

（二）对西藏区域自治的认识

民族区域自治是中央人民政府在和平解放后西藏地区建设的政治制度。中央之所以采用这项政治制度，既有民族因素、历史原因等，更有现实的考量，是从实际出发而选择实施的。我国的民族自治区是中国领土的不可分离的一部分，是区域自治与民族自治的结合，兼顾并维护民族及区域的利益，自治区政府是中央政府统一领导下的一级地方政权。

在西藏地区的区域自治上，中央确定达赖第一，班禅第二，“对于以争取达赖集团为首要任务的方针，不可有所动摇”[2]（P.65），中央之所以否定“先分治后统一”的途径，还将昌都地区划入自治区内，完成了西藏地区的统一。这些作法固然有正视及考量达赖集团的实力及影响等因素，但主要是争取和团结达赖集团，反帝爱国，制止分裂。

实行区域自治是有“条件”。“条件”就是爱国与统一，在中国领土内的区域自治，地方接受中央的领导。以上史事反映，西藏区域自治经历了从达赖集团等管理到新型民族干部领导的过程，就充分说明了这点：

在西藏，同在其他少数民族地区一样，应当坚决实现中央人民政府统一领导下的民族区域自治。原西藏地方政府和上层反动集团妄想实现所谓“西藏独立”，因而积极反对民族区域自治，现在随着原西藏地方政府的解散和西藏上层反动集团叛乱的失败，已经有可能在实行人民解放军军事管制的同时，在西藏自治区筹备委员会领导之下，逐步建立西藏自治区的各级地方行政机构和藏族人民的自卫武装，并且开始执行自治职权。西藏自治区的各级地方行政机构，都应当有广大人民的代表和各阶层爱国人士的代表参加。[5]（P.218）

撤销旧西藏地方政府等，建立各级人民政权，建设及健全区域自治，新的区域自治制度不同于过去，由贵族、领主等的领导转至农牧民出身的新型民族干部等的管理，政权机构设置等发生相应的变化，实现党的领导。因而，我们认为对西藏区域自治的制度设置及领导者委任等，应做历史分析，注意变化，分析缘由。

注释：

①如《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（1952年2月）第二条规定“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分割的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。”因在《中华人民共和国宪法》（1954年）制定前，各地民族聚居区，无论大小，都称“民族自治区”。《宪法》规范了行政级别，规定自治区（省）、自治州（专区）和自治县的不同级别。故之前制定的《民族区域实施纲要》要用“统为”两字。

②《新华日报》1945年7月22日社论《我们完全同意中山先生的民族政策》，引自格桑泽仁《边人刍言》。

③《中华人民共和国中央人民政府对印度共和国政府关于西藏问题的照会的答复》，《建国以来周恩来文稿》，第3册，第505页。这几句话是周恩来亲笔加入照会内的。

④西藏自治区档案馆藏1952年9月10日西藏工委致日喀则分工委电报。

⑤ 西藏自治区档案馆藏1952年9月15日日喀则分工委致西藏工委电报。

⑥《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第四条对建立民族自治区规定是“（一）以一个少数民族聚居区为基础而建立的自治区。”西藏工委据此指在一种民族聚居区不能设立两个同一民族自治区。

⑦西藏自治区档案馆藏1952年10月8日西藏工委致日喀则分工委电报。

⑧班禅堪布会议厅藏文“郎马岗”，直译内务处，由六世班禅额尔德尼于乾隆三十年（1765年）建立，主要管理及处理与班禅有关的日常事务。1939年，九世班禅进入内地，为对外联系，将将“郎马岗”译作班禅堪布会议厅。1953年，十世班禅回到西藏，噶厦退还了日喀则附近两三个宗。于是，堪布会议厅因管理地方事务，扩大规模，增加人员，改称班禅堪布会议厅委员会。参见刘家驹：《班禅堪布会议厅职能的形成》，《巴塘县文史资料》，第2辑。

⑨本文所讲的西藏地方政府指旧地方政府，藏语称“噶厦”。

⑩其后，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》对之归纳：“各民族自治区自治机关的建立，应依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则。”（第十一条）

毛泽东《西藏自治机关的具体形式由西藏大多数人民的意愿决定》，《西藏工作文献选编》，第104页。1954年9月15日，在一届全国人大全体会议上，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中对此作了说明。全国人大采纳了毛泽东主席这项建议，列入《中华人民共和国宪法》（1954年）第二章第五节第六十七条。

达赖喇嘛说：“根据毛主席的深邃指示，有关西藏内部的事务上，关于西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都地区人民解放委员会统一成立自治区筹备委员会，西藏地方政府和班禅堪布会议厅委员会请求国务院帮助建设的事项、西藏地方政府同班禅堪布会议厅委员会双方协商解决了多年间未解决的悬案问题，西藏地方政府的纸币问题、改编藏军问题等、请求帮助的事项，可以在今天的会议上经过讨论、修正，做出决定，我们将愉快地拥护和遵照这些决定，加强各兄弟民族间，尤其是汉藏民族间，以及西藏人民内部的团结，圆满地进行建设西藏的工作。西藏人民将和全国各兄弟民族人民一道，尽一切力量为建设伟大的祖国、保卫世界和平、反对美帝国主义的侵略战争、解放我国的领土台湾而奋斗。”《在国务院全体会议第七次会议上达赖喇嘛·丹增嘉措的讲话》，《人民日报》1955年3月13日。班禅额尔德尼说：“由于毛主席对西藏人民和我们的亲切关怀和指示，以及各位首长的具体帮助，经过了四十余天的协商讨论，顺利地解决了西藏今后的统一问题，确定了成立西藏自治区筹备委员会，并明确了自治区筹备委员会的性质、任务和组织机构等问题，同时还解决了我们过去没有解决的历史悬案问题。这些较为复杂的问题的解决，对我们西藏内部进一步的团结和整个西藏建设事业的发展，奠定了良好的基础和新的开端，对今后西藏团结的发展，是会起很大的作用的……我们今后要要这个新的基础上，坚决遵守毛主席的指示‘互相信任，互相尊重，互相让步，互相帮助的精神，来进一步做好团结，并遵循新中国宪法所指示的方向和道路前进，彻底执行和平解放西藏办法的协议，积极地做好西藏自治区筹备委员会的工作。总之，我们坚决以实际行动，加倍地做好建设新西藏的工作，来答谢毛主席、各位首长和祖国人民对我们的期望和信任。”《班禅额尔德尼·却吉坚赞的讲话》，《人民日报》1955年3月13日。

《西南局关于与西藏地方政府谈判条件的意见》，《西藏工作文献选编》，第19页。该谈判条件原是“有关西藏的各项改革事宜，完全根据西藏人民的意志，由西藏人民采取协商方式加以解决”。毛主席在审查该条时，特别将后一句改为“由西藏人民及西藏领导人员采取协商方式解决”。

关于毛泽东主席向西藏一些人士“吹”的改革风，参见《接见西藏地区参观团、西藏青年参观团负责人等的谈话》等文（均载中央文献研究室等编《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社等，2008年）。

如1956年11月29日达赖喇嘛曾对周恩来总理说：“本来筹委会是我们实现‘当家作主的权利的开始，而目前许多人对‘当家作主这个概念还是模糊的。缺点还表现在若干问题要求过急，譬如培养干部问题本是是必须做的事情，只有培养出大批的本民族干部，才能做好当地的各项工作，但由于操之过急，因而在吸收和动员干部时形成了强迫动员。”《周恩来同达赖谈话记录》（1956年11月29日），西藏自治区党史办公室编《周恩来与西藏》，中国藏学出版社，1998年，第142页。

《给达赖喇嘛的信》，《毛泽东西藏工作文选》，第154页。同年8月24日，刘少奇给达赖喇嘛的信中也提到“社会改革要根据西藏的具体情况，一步一步地去做，而不要操之过急”。刘少奇《给达赖喇嘛的信》，《西藏工作文献选编》，第181页。

关于西藏自治区（筹）的范围及属地管理，1957年8月周恩来与阿沛·阿旺晋美谈话时再次重申，“西藏自治区的范围是前、后藏加昌都。这样改革也可以分别进行，四川搞四川的，青海搞青海的，也不至影响到西藏”。《周恩来总理和阿沛·阿旺晋美谈话纪要》，西藏自治区党史资料征集委员会等编《平息西藏叛乱》，西藏人民出版社，1995年，第124页。

《中央关于当前西藏工作中几个问题的指示》（1958年10月11日），西藏自治区党史资料征集委员会等编《平息西藏叛乱》，西藏人民出版社，1995年，第68-69页。

1957年11月，中央下达关于严格管理外国货物经由西藏流入各省区的指示，国务院制定并下达管理的暂行办法。在审批该文件时，邓小平说：“中央规定西藏六年不进行民主改革，但对于经西藏的走私活动，我们如果不管，会影响四川、青海、云南、陕西、甘肃，以至新疆。”清楚表明中央对当此的态度。《邓小平年谱》（1904-1974），下册，第1399页。

《中华人民共和国国务院命令》（1959年3月28日），《平息西藏叛乱》，第136页。同年6月，昌都解放委员会改为昌都专区；10月，自治区筹委会指示各地建立县、区及乡等各级政权；1961年4月，自治区筹委会同意班禅堪布厅委员会的请求，撤销该厅委员会，并报请国务院批准，实现了西藏地区的制度统一。

早在1952年初，政务院就是法规形式确定：“各民族自治区统为中华人民共和国的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。”见《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第二条。

参考文献：

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[2]西藏自治区党委党史研究室.中国共产党西藏历史大事记（第1卷）[M].北京：中共党史出版社，2005.

[3]周恩来.对《中国人民政治协商会议共同纲领》草案的修改[Z]//中央文献研究室.建国以来周恩来文稿（第1册）北京：中央文献出版社，2008：366.

[4]待解放的西藏[J].新华时事丛刊.新华书店，1950：3.

[5]中共中央文献研究室.西藏工作文献选编[Z].北京：中央文献出版社，2005.

收稿日期：2013-09-20责任编辑：许瑶丽