土地开发整理工作中几个问题的浅析

李建荣 龚伯云

摘 要：通过对土地开发整理工作中存在的几个问题的浅析，探索其实施途径及对策，做好土地开发整理这项社会公益事业工作，具体落实耕地总量动态平衡，提高农业综合生产能力，促进县域农村经济持续发展。

关键词：土地开发整理；实施途径；对策

土地开发整理工作是人民政府为老百姓真正办的实事，是福及农民的好事，是项社会公益事业。20世纪90年代以来，国家、省、市投资安化县的项目数十个，投入资金数千万元，随着项目的实施，各种问题开始显现。

1土地开发整理工作中存在的几个问题

1.1项目公众参与认识偏差

1.1.1公众参与

在项目选择、申报立项方面对公众参与的重要性认识不足。一是在计划经济向市场经济改革的过渡期，一般比较重视如何提高项目投资财务效益、降低财务风险，对与项目有关的社会问题，都很少考虑；二是相关社会评价、公众参与的法律法规、标准尚未建立健全；三是缺乏对项目全过程的监测评价。项目公众参与只局限于项目的前期阶段，大大削弱了项目实施中的外部监督机制。由于有些项目忽视了社会评价、公众参与，项目中隐含的一些社会、环境问题不能有效地解决，引发了许多问题。

1.1.2认识偏差

项目选择的认识偏差。不敢向农业集团龙头企业和已实现土地流转的承包大户流转，项目资金未发挥应有的作用，只有输血功能，没有造血功能；资金满足于修桥补路，撒胡椒面，大量资金没有产生规模效益，有的甚至“泥牛入海无消息”。

項目用途上的认识偏差。不敢确定耕地的其他用途，一味强调“以粮为纲”，没有与市场经济接轨，片面强调开发整理的耕地要种粮食，而目前黑茶、油茶、果园的经济效益可能是粮食作物的5倍以上，但项目验收上就不认可是新增耕地，甚至只能做退耕还林用地。

在项目资金整合上的认识偏差。不敢与相关部门合作，仅靠国土部门单打一，唱独角戏。现在农业部门、林业部门以及各类开发商都抢占耕地后备资源，用于开发黑茶、油茶及苗木花卉、果园等基地，而国土资源部门如果不整合资源，一味排斥，将使自己的存在空间越来越小，落实耕地总量动态平衡、占补平衡的任务很难完成。

1.2项目招投标中的困惑

土地开发整理项目招投标有关规定，50—100万元以上工程必须采取招投标，采用合理定价抽取法。而这样的结果，虽然规避了法规风险，但偶然性增大，曾经出现90余家公司竞5个标的尴尬局面。

施工队伍的围标、卖标、转包现象屡禁不止，中标人与实施人脱节，管理难到位，不能稳定一支好的施工队伍。施工队伍的短期行为，造成没有把精力和财力放在质量建设上。

招投标严格按程序走过场，谁也不担责任，谁也没有风险，对施工质量、工期、管理上出现的问题不说是熟视无睹、麻木不仁，至今是望洋兴叹，无所作为。管理上很难到位，因为施工单位的不稳定性和不确定性，认为中标以后万事大吉，转包和委托施工的现象屡屡发生，建设单位、监管单位找到施工员和项目经理都很困难，监理单位的程序很难到位。因为是中标的随机性，中标单位一般都比较牛气，大不了明年不中标，来年碰运气中标以后你又奈何不了他；如此以往，形成恶性循环，造成施工质量下降。

1.3项目质量实施上的艰难

①质量低劣，粗制滥造，预制件不达标，水泥倒模配比不够，有的甚至是豆腐渣工程。质量问题留下了很大的隐患，给农业生产带来损失，留下后遗症，有的甚至引起群众上访、告状，影响社会安定团结。

规划设计单位深入现场、征求群众意见不够，设计与实施严重脱节。

有些项目在可行性研究及立项决策阶段调查不深入，缺乏前瞻性，致使项目刚实施不久就发生移动项目区和停止建设的情况，造成人、财、物的损失。

项目规划设计变更比例大。相当部分的项目规划设计不符合当地实际，使之无法进行招投标和施工。土地开发整理规划设计是由外来专家进行编制的，他们大多是有精湛的业务技能，但一方面他们无法在短期内获得当地相关业务工作的全部信息，另一方面所关系的利益与当地人未必一致，因此编制的规划设计与当地实际情况有一定的差距，导致实际工作中难以操作，更不能作为招投标的文本文件，必须进行修改变更，重新进行项目的规划设计，浪费人力、财力、物力。

项目工程质量低劣，资金使用不规范，项目执行缺乏必要的民众监督机制。

项目工程后期管理不到全，项目竣工的后期效益没有可持续性。项目一旦结束，所有围绕项目的活动也随之停止。许多项目的经验告诉我们，没有当地公众积极参与的项目，其生命力是短暂的，是不可持续发展的。

②随意变更规划设计，减少工程量。尤其是土地平整工程达不到设计要求，分步分项工程不到位，监理有的形同虚设。施工单位素质不高，以追求利润最大化为目的，偷工减料，工艺流程不到位，施工粗糙，敷衍塞责，任意减少工程量，随意变更设计，有的甚至采取种种手段套取资金。

③新增耕地较普遍达不到规定标准要求，往往是采取异地补充，给土地开发整理事业带来了较大的危害，损害了国土资源部门及土地开发整理部门形象。长此以往，国家是否把这笔钱交给国土资源部门的土地开发整理中心长期使用将受到质疑。

1.4项目管理中的廉洁自律

①项目工程的争取，有关部门不但采取请客送礼，而且不惜代价争取项目，认为不跑不送，项目不动。用不正当手段腐蚀一些干部，使经受不起金钱诱惑干部违纪违法。

②揽取工程项目，施工单位采取拉关系、走后门、行贿当权者，投其所好，利用各种手段腐蚀有关部门领导和干部，搞坏了党风和社会风气，损害了国土资源部门形象，使土地开发整理事业受到严重的伤害。

③项目管理部门受一切向钱看的不良社会风气的影响，利用手中的权力，以权谋私，进行权钱交易，索贿受贿；有的甚至与施工单位联手作弊，套取项目资金，化公为私，中饱私囊。

2土地开发整理工作中探索措施（对策）与建议

全国十届人大代表大会《政府工作报告》中强调：“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。”将公众参与和专家论证、政府决策结合起来，突出了政府决策的公众参与性，是群众观点在决策领域中的升华，是以人为本、落实科学发展观的具体体现。

2.1坚持以人为本，强化公众参与理念的认识

①认真学习以人为本的科学发展观，就是要在土地开发整理工作中引进社会评价的观念、公众参与的方法。因此，应积极组织公众参与对改进项目设计方案，取得项目各相关者的理解、支持合作与有效参与，起到积极的促进作用，提高项目参与各乡镇的社会责任感，减少社会矛盾和纠纷，有效地降低项目建设和运营的社会风险。在县域的项目实施中，凡是公众积极参与的项目，都是合格优秀项目。这就说明，只有最广泛的公众参与，才能集思广益，选择最好的项目发展之路。

②土地开发整理项目资金向已经完成土地流转的农业集团龙头企业和科技示范承包大户倾斜。这样至少可以收到四个方面的效果：一是土地开发整理复垦的经济、社会、生态效益会更加明显，产生事半功倍的效果；二是给国家带来丰厚的税收，给地方政府带来规模效益，促进了地方经济的发展；三是可以提高农业的附加值，帮助农民尽快脱贫致富；四是减少或消除土地权属调整带来的一系列问题，净化施工环境，确保了项目的顺利实施，同时有利农村社会稳定，促进安定团结。

③对土地开发整理项目市场前景前赡性进行深入探讨，提出理性的分析，创新土地开发整理项目持续发展的新对策和思路。

2.2坚持实行招投标，严格资质审查，选择好施工队伍

①进一步解放思想，以科学发展观为指导，敢于突破禁区，从体制、机制上研究适应于土地开发整理的新路子。尤其要制订出适合土地开发整理行规，从机制上去促进土地开发整理复垦的发展，以提高项目质量，服务经济发展为目的。尤其要打造、培养一个土地开发整理的专业队伍，从机制上保证他们能中标，能大胆投入，能消除他们的后顾之忧。特别要建立和完善施工队伍的诚信档案库，对那些施工质量好的队伍要有评比制度、奖励制度和优先准入制度，同时逐年实行末位淘汰制，出局一批，入选一批，保持这支队伍的长期稳定。

②改革现有的招投标制度，提高准入门槛，缩小招投标的范围，严格资格审查。每年的招投标限定在本地区几家，最多不超过20家施工队伍中选取。施工单位、法人代表、项目经理必须一致，项目经理必须是经过培训并取得合格证书后才能承担。严禁转包、卖标或围标，一旦出现，立即淘汰离局。

③排除干扰因素，严格分工，谁主管、谁分管、谁协管、谁监管，各司其职，各负其责。要做到谁主管、谁负责，监管不能越权越位。要让主管的人员大胆工作，勇于负责，以搞好项目质量为最终目的，尽量减少行政成本，把有限的资金全部用于项目建设上。

2.3坚持项目工程质量标准，强化质量意识

①从项目规划设计抓起，从源头抓起。要以科学发展观指导土地开发整理工作的设计，要坚持以人为本的设计理念，设计一定要听取当地群众和政府的意见，一定要在当地公示。哪怕是先进的设计理念，也要让群众接受得了，从而支持、拥护项目的规划设计。

②稳定、培训一支素质较高的施工队伍，从机制、体制上保证项目质量做得好的施工队伍能够长期从事这些工作。同时加强对施工队伍的管理，施工的每一道工序都必须按设计要求，严禁随意变更规划设计，更不得随意核减工程量，特别是土地平整工程和耕地的新增率。

③建设单位要有一整套规范的管理模式。尤其是施工前，一定要对照设计图纸到现场向施工队伍进行技术交底，把合同签得全面周到细致，无缝可钻。监管单位要总揽全局，及时掌握进度和质量情况，定期督查。监理单位要按分步分项工程所列清单，逐一核对，严格指导施工单位施工，一定要坚持原则，实行“三控”（即进度、质量、资金），确保每一道工序都完全到位。

2.4坚持廉洁自律，遵守职业道德，遏制腐败事件的发生

①提高认识，加强学习。要认真学习科学发展观，树立正确的人生观、世界观、金钱观，从思想上筑牢一道反腐的防线。廉洁要靠自律，自律要靠道德水准，道德水准的高下取决于人品的高下。主要靠加强自身学习，自身修炼。要做到明镜高悬、警钟长鸣，不贪身外之物，不生份外之想，老老实实做人，踏踏实实做事，做到一身正气、两袖清风。

②完善机制和体制，从制度上控制貪污腐化的现象，从源头上遏制腐败的滋生。同时要加大反腐倡廉教育的力度，加大惩治力度，增大腐败的受罚成本，让腐败分子感到震慑。

③全社会开展理想道德的教育，正本清源。社会提倡什么、反对什么要旗帜鲜明，让雷锋精神发扬光大。只有净化了社会风气，加强了精神文明建设，改变了人们的思想观念，认识了“八荣八耻”，让腐败没有市场，廉政建设才能走上一个新的台阶，促进土地开发整理事业健康发展。