湖南土地节约集约利用存在的问题与成因

湖南万源评估咨询有限公司课题组

从近十年来湖南全省的用地情况予以分析，湖南在土地节约集约利用方面还存在着若干问题。

关于土地节约集约利用的概念和内涵，中外学者和政府专家从不同角度给予了阐述。有专家与学者认为，所谓土地节约集约利用，一是要把节约土地放在首位，少用地，提高用地效率，最大限度地合理利用土地；二是在土地利用结构调整中通过合理有序地置换土地，达到增加土地有效利用面积和集约程度的目的。随着我国经济的发展和城市化水平的提高，各项建设占用耕地数量日益增多，建设用地越来越快的增长速度已经引起了政府和学者的高度重视，迫切解决好建设用地的节约集约利用问题已成为各级政府的共识。

土地节约集约利用的内涵

建设用地节约集约利用的概念是从农业土地集约利用借鉴过来的。美国著名的土地经济学家伊利在其所著的《土地经济学原理》中指出：对现在已利用的土地增加劳力和资本，这个方法叫做土地利用的集约。国内专家周诚认为，建设用地节约集约利用的主要内容是：避免土地的空闲所造成的“时间性浪费”；慎重确定一切用地项目，避免项目不当，建成后利用率低，甚至长期空置而无法利用或不予利用，造成土地与土地附属物投资的双重性、长期性浪费；合理确定一切建筑物、用地项目的占地标准；强化土地立体利用——向空中、地下扩展土地实际利用范围，把一平方米土地当作几平方米来加以利用。毕宝德在《土地经济学》一文中认为：所谓集约度，就是指单位土地面积上所投入资本和劳动的数量。所投入的资本和劳动越多，则集约度越高；反之，则越低。

人们把单位土地上使用高比率的资本和劳动投入的土地利用类型称作集约利用。丘金峰主编的《房地产法词典》中指出：建设用地节约集约利用程度指单位面积土地上的投资和使用状况。

衡量节约集约利用程度的指标有三个：一是资金集约度，即单位面积城市土地上的投资额，表现为土地上的土地投资占土地面积之比；第二个是技术集约度，即土地之上建筑物和设施在施工中和落成后所应用的先进技术程度，这往往可通过资金集约度反映；第三是人口集约度。

多数学者都认为土地节约集约利用就是通过增加在土地上的投入，以获得更多产出的土地开发经营模式。一些学者认为节约集约利用还应包括城市土地结构的优化和合理布局。例如原国家土地管理局局长邹玉川在1996年土地日发表的文章中，指出城市土地内涵挖潜、集约利用的潜力来自四个方面：一是城市人均占地有潜力可挖；二是调整城市用地布局，提高土地产出率有潜力可挖；三是小城镇用地有潜力可挖；四是城市空闲地和地下空间也有潜力可挖。其中第二点指的就是用地结构优化的问题。

不同的经济发展和科学技术水平对应有不同的节约集约利用水平。因为城市具有多种社会、经济功能，因此部分学者认为，土地节约集约利用不能简单地局限于投入和产出的提高，而应追求经济、社会、生态效益的统一。他们将城市土地集约利用的内涵界定为：以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为依据，通过增加存量土地投入，改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益。

因此，我们将节约集约利用的概念定义如下：建设用地节约集约利用是在特定时段中、特定区域内的一个动态的、相对的概念。它是指在可持续发展思想的指导下，在不破坏生态环境的前提下，通过增加存量土地投入，优化用地结构，改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率，从而实现良好的经济效益、生态效益和社会效益的土地利用方式。

湖南土地节约集约利用存在的问题

从近十年来湖南全省的用地情况予以分析，湖南在土地节约集约利用方面还存在着以下一些问题。

首先，建设用地总量偏大，城市存量土地粗放利用。从总量看，2006年到2010年四年时间，湖南省建设用地面积由13736平方公里扩大到14367平方公里，年均增加159.46平方公里。城市用地规模增长弹性系数达到2.28，高于城市用地增长合理弹性系数1.12的水平，说明城市用地规模增长过快，侧面反映出土地集约利用水平不高。

其次，开发区粗放用地现象严重。开发区总体数量多、规划面积大、闲置土地多。作为城市的延伸，开发区用地粗放是城市用地粗放的集中体现和问题的焦点。另外，走外延发展的开发区数量多，规划面积大。

第三，集体建设用地分布分散，空置多，闲置浪费严重。由于传统的小农意识的束缚，农村攀比之风盛行，以高、大、全为荣，加上集体建设用地取得的成本低，造成闲置、浪费土地现象极为普遍。主要表现在：不按规划建设，用地严重超标。如湘潭市岳塘区80%农民建房属于超批准面积建房。另外，按规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，但目前“一户多宅”现象在全省各县（市、区）相当普遍。闲置土地多，建新不拆旧，出现“空心村”。目前农村闲置用地主要是乡镇（村）机关用地，乡镇（村）办企业破产、废弃的村办学校、宅基地用地等。

节约集约利用问题的四大成因

从成因上看，主要有四个方面的因素导致了湖南土地节约集约利用一系列问题的出现。

首先，城市化、工业化发展对建设用地的需求导致城镇空间平面极度扩张。

2001年至2004年间，全国城市化率由37.7%提高到41.7%，湖南省由30.8%提高到35.5%；全国工业化率由43.5%提高到45.9%，湖南省由30.8%提高到32.3%；全国建设用地年均为3240万公顷，年均用地增速为4.32%，但湖南建设用地年均达136平方公里，年均用地增长速度达32.3%。在大力推进城市化、工业化口号的感召下，各地大规模建设新城，使得新城建设土地对土地的吞吐量明显超过老城，城市呈“摊大饼”式扩张，现有规划用地已经接近枯竭。假使不再批准新的用地规划，这些地区将成为建设用地资源枯竭型城市。

其次，产业分散布局导致土地规模效益低，区域间恶性竞争导致土地严重贬值。

产业分散布局及区域恶性竞争现象主要存在于各个开发区内。工业园区布局分散，产业定位不明确。湖南省除开现有的77个省级开发区，许多县也拥有自己的开发区。由于早期省里对各类开发区用地缺乏统一规划，园区产业定位不明确，工业项目产业集聚度低，重复建设多，产业结构趋同，占地多但集聚效益低。

长期以来，各地为了吸引投资商竞相杀价，大打土地价格战，形成了恶性竞争的局面，导致土地贬值与收益流失，企业逐步丧失了提高土地效率的动力和压力。低价出让土地背离了市场价格机制，助长了企业圈地、囤地等寻租和投机行为，导致土地投资强度的降低和项目质量的降低。

第三，存量土地难以盘活导致增量土地供求失衡。

各地比较普遍存在政府大量征地、企业大量囤地，多圈少用、圈而不用的情况。盘活存量土地难度大主要有以下几个方面：一是一些影响大的企业控制的存量土地可能涉及到企业与政府的债权债务纠葛，要及时盘活难度较大。二是一些破产或濒临破产的企业由于债权债务大、职工难以安置等历史原因，无法及时转让盘活。由于存量土地无法盘活导致存量土地不能调整，政府要获得用于发展的土地，充实土地储备库，只有向上争取征用土地指标，从而加剧了增量土地的供求失衡。

第四，农村集体建设用地难以流转导致土地无法实现其经济价值，造成农村集体建设用地的大量闲置。

2008年，党的十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》要求，在逐步缩小征地范围的同时，对符合土地利用总体规划、依法取得的农村集体建设用地，允许其流转并享有与国有建设用地同等权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

虽然《决定》已经从法律上允许了集体建设用地流转，但是相关政策法规还未完全配套完善，导致集体建设用地流转在实践工作层面动作不大。一是目前农村集体建设用地还普遍存在着责权不清、权属不明的现象，集体土地登记发证率不高；二是金融机构等部门对集体建设用地存在顾虑，如集体建设用地设定抵押等问题，绝大多数金融机构不予认可，给企业融资带来很多困难，导致土地所有者和土地使用者对集体建设用地流转的积极性不高。