我国证券市场监管存在的问题及对策研究

韩萍 郎曼曼

[摘要]本文分析我国证券市场监管的发展历史，在此基础上介绍我国证券市场监管的现状及存在的问题，并提出切实可行的对策建议。

[关键词]证券监管；券商；自律监管

[中图分类号]F832[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）12-0038-02

1我国证券监管体系的发展历史

111981—1992年，中国人民银行协同其他部门分散管理

这一时期的证券监管主要由中国人民银行进行管理。中国人民银行负责金融债券、企业债券等的发行管理以及证券交易市场管理，并审批股票发行试点。1991年4月，中国人民银行经国务院批准成立了股票市场办公会议制度，代表国务院行使对证券市场的日常管理权。但由于部门利益的存在，这种管理方式的成本高且效率低。为此，1992年5月，中国人民银行内部增设了证券管理办公室，下设综合、债券管理和股票管理三个处，并代管中国证券协会和全国金融市场报价中心，强化了中国人民银行管理证券市场的职能，初步实现了证券业与银行业的分业管理及证券市场的专门管理。

121992—1997年，国务院证券管理委员会和中国证券监督管理委员会为首的多头管理1992年10月，国务院撤销了中国人民银行证券管理办公室，成立了国务院证券管理委员会和中国证券监督管理委员会。其后，各地也先后成立了证券监管机构，许多地区成立了证券委，并设立了证券管理办公室（证管办）或证券监督管理委员会（证监会），负责本地区证券市场活动的监管工作。但地方证券监管机构的法律地位和职权一直未予明确，这与我国证券市场发展中地方证券监管部门所起的实际重大作用很不相称。1995年国务院证券委发布《1995年证券期货工作安排意见的通知》，1996年国务院证券委和中国证监会发出了《关于授权地方证券、期货监管部门行使部分监管职责的决定》，对地方证券监管部门的职责范围和权限予以明确。1997年中国证监会对这一《决定》作了修改并制定了实施细则，进一步明确了地方证券监管部门的职责。根据上述决定，中国证监会分期分批授权省、自治区、直辖市、计划单列市和部分省会城市证券、期货监管部门对证券期货市场行使部分监管职责。

131997年至今，中国证监会领导的集中统一监管

1997年8月开始，国务院决定将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会领导，强化了证券市场监管的集中性和国家证券主管机构的监管权力；11月，中央召开全国金融工作会议，决定对全国证券管理体制进行改革。理顺证券监管体制，对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管；1998年4月，根据国务院机构改革方案，决定将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，中国证监会职能明显加强，集中统一的全国证券监管体制基本形成；1998年9月，国务院批准了《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，进一步明确中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门，进一步强化和明确了中国证监会的职能。目前我国证券市场监管体系由中国证券监督管理委员会和派出机构——证券监管办公室组成。

2我国证券监管现状分析

21证券发行监管方面

《证券法》明确规定，我国的证券发行采取核准制的形式。这种核准制度存在的突出问题表现为：第一，证券发行审核效率低，权责不对等；第二，证券监管机构通过实质审核的方式，阻碍了市场机制的生长发育；第三，中介机构的作用未能实现；第四，由于“实质审查”的发行审查制度，使得通过发行审核的公司数量有限，多层次资本市场体系难以建立。

22证券交易监管方面

1993年国务院发布了《股票发行与交易管理暂行条例》，对内幕交易行为给出了相应的处罚规定；1997年实施的新《刑法》对不正当证券交易行为开始运用刑事处罚手段。2006年新修订的《中华人民共和国证券法》对证券市场的内幕交易、市场操纵行为和虚假陈述及欺诈行为进行了明确的禁止并规定了违规行为人应依法承担赔偿责任；除了在《证券法》和《刑法》中对不正当交易行为进行规制外，我国证券监管机构也出台了专门针对不正当证券交易行为的法规文件。如1993年的《禁止证券欺诈行为暂行办法》，2007年的《市场操纵认定办法》和《内幕交易认定办法》等。

23上市公司信息披露方面

现阶段我国证券市场信息披露制度分四个层次：第一个层次为基本法律，主要包括《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券投资基金法》和《中华人民共和国刑法》等；第二个层次为行政法规，包括国务院发布的《股票发行与交易管理暂行条例》、《上市公司监督管理条例》等；第三个层次为部门规章，如《公开发行证券公司信息披露内容与格式准则》等；第四个层次为证券交易所制定的自律规则，如《股票上市规则》、《可转换公司债券上市规则》等。这种法律规范层次与美国的大致相同，但信息披露主体对于信息披露存在着明显的非主动性。对于一些对股价存在重大影响的信息，上市公司的披露严重滞后，造成效率缺失。

24券商监管方面

我国证券商的设立采取的是特许制，证券商的设立必须经国务院证券监督管理机构审查批准。同时，证券监管机构还对证券公司进行分类管理，把证券公司分为综合类证券公司和经纪类证券公司。这种分类是一种纯粹的行政控制，证券公司的分类在很大程度上脱离了市场的法则，在实践中产生了很多问题。

25自律监管方面

2006年实施的新《证券法》在法律上明确了证券交易所作为自律组织的地位。根据《证券法》的规定，证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人。另外，新《证券法》还进一步明确了交易所制定规则的权力，规定“证券交易所依照证券法律、行政法规制定上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则，并报国务院证券监督管理机构批准”。

3完善我国证券市场监管的对策建议

31证券发行监管方面

基于当前的证券发行监管体系以及我国证券市场的现状，对证券发行的监管应首先从“政府主导型”向“市场主导型”转变，将“核准制”向“注册制”转变；其次，应为投资者提供公平、公正、公开的市场环境，增强市场约束机制，提高市场运作透明度，改革新股发行定价制度，使其更多的由市场决定；最后，应充分发挥中介机构的作用，以投资者决策来决定证券市场的资金配置。

32证券交易监管方面

虽然我国证券监管部门在证券交易监管方面进行了多种规定和处罚，但存在的问题仍然很多，比如立法方面的相对滞后、执法力度的欠缺以及对不正当交易行为的法律责任追究，司法解释缺位等使得对于违规行为追究行政责任的多追究刑事责任的少。因此，政府应完善相关立法，加大司法处罚力度以抑制证券市场中违规行为的发生。

33上市公司信息披露方面

由于会计制度、法律制度和证券监管制度的不完善，以及外部审计机构独立性的缺乏和中介机构执业能力的缺乏，使得我国证券市场信息披露主体对于信息披露存在着明显的非主动性、选择性、应对性和随意性。而且，对于一些对股价存在重大影响的信息，上市公司的披露往往严重滞后，造成效率缺失。除此之外，虚假信息披露时有发生。因此，政府应加大上市公司信息披露监管力度、完善上市公司信息披露追责机制、强化市场中介机构在信息披露中的法律责任，同时改革信息披露形式，鼓励和规制上市公司信息披露的自愿性。

34券商监管方面

当前对于券商的监管存在的问题主要表现为证券公司过分注重占有率，造成了行业内的竞争无序，限制了中小券商的发展壮大，且券商经营的同质化严重。因此，政府完善相关制度，利用监管政策合理引导券商进行业务创新，形成多元化的经营格局，增强券商的竞争力、赢利能力和抗风险能力。

35自律监管方面

在现阶段证券交易所的自律监管职能非但没有得到有效的发挥，而且存在很多阻碍其有效发展的障碍：首先，与证监会的职责划分不明，监管权限有限。证券交易所的自治地位虽得到法律一定程度的确认，但同时又有许多制度设计却又在否定或改变法律的有关规定，这样证券交易所的很多职能在很大程度上都要有证监会的授予权，证监会也代替证券交易所行使了一部分自律监管职权。其次，人员任命方式影响自律监管。证券交易所的高级管理人员通常是从证监会的司局级干部中委派的，期满后再回到证监会，三分之一的非会员理事也是由证监会委派的，这种人员任命方式直接影响了监管的中立性、独立性、公正性、有效性，在制度安排上也无法得到保证。最后，监管没有形成足够的威慑力和实际的处罚能力。证券交易所在处罚方面缺乏实际行使的权力，往往是由证监会调查做出最终判决后指令交易所去执行，或者交易所必须在向证监会报告并获得批准之后才能实施。因此，当前应增强交易所的独立性，减少政府的行政性管理，同时尽量扩大交易所的监管权限、改革证券交易所的组织形式、丰富交易所自律监管的手段提高其监管的效率。

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