规范地方债触动当下经济

袁海霞

2014年以来，我国财税体制改革加快推进，8月预算法修正案通过，10月国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，二者勾勒出了我国地方政府债务管理的基本框架，具有里程碑意义。

新修订的《预算法》和《意见》在举债主体、运作模式、存量债务处理、风险防范处置等方面做了更为明确的规定，在地方债务运作模式、防范道德风险等诸多方面均有所突破。

二者的出台，代表着本届政府对于解决地方政府债务的全局性部署，这也是全球金融危机后地方政府债务快速扩张引发投资者严重担忧以来，针对地方政府新增和存量债务的最为全面的解决框架。

金融危机以来，为了稳定经济增长，我国政府出台“四万亿”刺激政策。在政策刺激的背景下，地方债快速扩张。根据审计署的统计，截至2013年6月底，各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，其中，地方政府负有偿还责任的债务已经超过10.8亿元。地方债快速扩张，虽然保持了宏观经济增长的弹性和稳定性，但也使得中国经济增长背负的债务负担越发沉重，债务风险日益凸显。由于没有自主发债权，地方政府借助融资平台公司，带来一系列诸如政府和企业责任划分不清、融资风险表外化和难以控制、大量金融资源被无效部门占用导致资源配置低效率、腐败频发等问题。

2008年和2009年，我国地方债增速分别达到48.20%和61.92%，明显高于其他年份。随着债务快速增长，部分地方融资平台多头举债，项目资金管理不规范、营利能力较弱等问题日益突出。与此同时，部分融资平台公司自有资本金薄弱，缺少营利性项目，存在对银行信贷过度依赖、还款期限过于集中等问题，对部分财政赤字较高的地方政府形成了很大压力，有债务风险集中爆发的可能性。比期限结构更严重的问题是，我国的地方债存在严重的信息不透明问题，这导致了以“风险—收益”为基础的市场定价能力失效。

因此，如何规范和硬化地方政府财政纪律，是中国“去杠杆”的核心问题，也是十八届三中全会决定提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”需要进展的重要一步。《预算法》和《意见》的出台，通过规范地方债将对整个宏观经济运行将产生重要影响。

降低无效资金需求

新修订的《预算法》和《意见》，有利于政府债务规模增长和使用方向更趋合理，降低无效资金需求，从而降低地方债务风险给经济金融发展带来的系统性风险。

一是允许地方政府通过法律透明、成本更低的渠道举债，有助于改善地方政府债务可持续性，要求地方政府尤其是独立发债的地方政府编制和公布资产负债表，对提高地方财政透明度有重要意义。二是严格区分企业和政府责任，取消地方融资平台的政府融资功能，意味着未来缺乏透明的平台融资模式将大量压缩，有利于地方政府减轻包袱。截至2014年10月8日，我国城投债券余额3.59万亿元，经分类后划归为政府债，将降低相应债券的流动性风险。三是将地方债务纳入预算管理，保持债务规模合理增长，专债专用，降低无效资金需求，进而提高资金使用效率。四是通过严格限定地方政府举债程序，规范发债行为。五是债务置换有利于减轻地方政府利息负担和本金偿还压力，可改善地方债务的期限结构。未来新发的地方债期限平均在5-7年，长于现有存量债务平均期限。

社会融资成本有望降低

房地产、地方融资平台、部分过剩行业等资金需求大户对资金价格不敏感，是社会融资成本居高不下的重要原因之一。

地方政府可以利用自身信用（政府信用背书）发行债券，利率相对较低，有利于显著降低融资成本，低利率有望传导至实体经济融资部分，从而进一步降低社会融资成本。

从目前的利率水平看，我国国债收益率低于贷款利率和企业债收益率，而自发自还试点地方政府债的中标收益率与国债收益率大体相当，未来新发行的地方债务收益率将高于中央国债收益率，但是会明显低于银行平均贷款和城投债收益率。债务报告和公开制度也有利于地方政府以较低的成本发行政府债券。

债券市场将呈现分化态势

未来通过分类治理，地方融资平台公司债务中属于地方政府债务将剥离回政府，用地方债替换相应的城投债；不属于政府债务的划入企业债，比如商品房开发类。由此可以推断，大部分非商品房开发经营类的城投公司代为举借的带有公益属性债务将划回地方政府，地方政府信用有利于降低发行成本，从而使债券市场相应债券收益率降低。尚未列入地方政府性债务的城投债，在城投企业整体盈利能力很弱、再融资环境有所收紧、偿债高峰期陆续来临等背景下，不排除个别城投债因无政府信用背书而出现违约。

数据显示，我国2014至2015年待偿还城投债金额约2500亿元每年，2016至2017年待偿还城投债金额约3500至4000亿元每年。因此，短期而言，大量城投债信用风险将会重新定价。中长期来看，政府和企业界限的划清，使得未来城投类公司破产将成为可能。与此同时，地方政府融资平台公司发行的城投债逐渐减少，将对相对效益较好的产业债形成利好。

“不救助”原则需要改革

配套跟进

《意见》对地方政府举债的规模、用途、风险防范做出了明确规定，这也意味着中央政府对地方政府举债实施了监管权、评判权和部分决策权。地方政府在举债过程中，更多的是执行权。那么中央政府对于地方政府实施“不救助原则”，需要地方政府拥有更多自主权，同时要求地方人大可以实质性地约束地方政府权力，需要央地关系以及宏观调控体系和社会管理体制方面的创新，引入地方政府破产机制，等等。

目前，这些改革难度都很大，短期内很难实现。因此，《意见》中提及了上级救助机制。《意见》规定，地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。因此，在短期内，中央政府对地方政府的救助是免不了的。

对北京的影响

对于北京而言，新修订的预算法及《意见》有利于北京市政府性债务融资机制更为规范。

2014年5月，北京市被纳入全国10家自发自还政府债的试点城市之一。从目前的情况来看，北京市政府性债务在全国属于较好情况。截至2013年6月底，北京市政府负有偿还责任的债务为6506.07亿元，风险总体可控；已支出债务中约95.72%用于市政建设、交通运输、保障性住房等基础性公益性项目。全市38家融资平台公司注册资本增长10.60%，利润总额增长151.06%，平均资产负债率下降8.87个百分点。

但是，由于目前多元化、市场化的融资机制还不够健全完善，债务管理制度在一些部门执行还不到位等原因，北京市债务管理中还存在债务偿还对土地财政依赖相对较高、政府负有偿还责任债务增长较快、部分行业债务负担过重等问题。2010年以来，北京市政府负有偿还责任债务年均增长33%左右。

新修正的预算法案和《意见》有利于北京市政府债融资机制更加规范，债务规模控制将更加严格；逐年消化存量债务，将对轨道交通、土地储备等债务规模较大的领域和单位进行动态监控；健全债务管理制度，完善债务监管机制；同时将进一步深化体制机制改革，健全投融资体系。在公共投资领域，北京市将进一步明确政府与市场的职能定位，充分引入市场机制，鼓励和吸引社会资本参与城市基础设施和公用事业建设。

（作者单位：北京市经济信息中心研究部）