粮食安全的挑战与对策

粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界的三大经济安全。中国在迈向高收入国家的进程中，如何与时俱进地树立新型国家粮食安全观，构建高效、开放、可持续的国家粮食安全保障体系显得十分关键

足食而安全，是人类社会的共同目标。实现这一目标，需要进行科学决策。在2013年年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记把切实保障国家粮食安全放在各项经济工作的首位，明确提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。前不久，李克强总理在联合国粮农组织发表的演讲中指出，“民以食为天”是长久以来中国人所奉行的理念，我们将始终坚持立足国内实现粮食基本自给。这充分表明，中国领导人在治国理政中高度重视保障国家粮食安全。

粮食安全面临多重挑战

从1978年到2013年，我国粮食产量提高了98%，油料产量提高了近6倍，水果产量提高了37倍多，水产品产量提高了12倍多。从1996年到2013年，我国肉类产量提高了86%，禽蛋产量提高了46%，奶类产量提高了近4倍。目前我国城乡市场上各种食品琳琅满目，消费者的选择余地大大提高。

成绩来之不易，但必须清醒地看到，在粮食与食品安全保障水平和保障能力方面我们仍存在较大差距，如何有效保障城乡居民对食品消费在数量和质量上的新要求，将是一项长期而又充满挑战的艰巨任务。

从数量需求来看，全社会对粮食的需求峰值远未到来。人口总量、城镇化、居民收入是影响粮食需求总量的三大因素。未来一个时期，我国人口总量、城镇化水平、城乡居民收入水平都会持续增长，将共同推动粮食等主要农产品消费总量持续增加。人口总量方面，学术界对我国人口峰值的预测结果存在较大差异，大致在14亿—15亿之间，按照2013年底13.6亿人的基数推算，我国人口总量还将增加0.4亿人至1.4亿人。以目前人均年消费400公斤粮食估算，届时仅人口增长就会导致粮食需求总量增加160亿至560亿公斤。城镇化水平方面，目前我国按户籍人口计算的城镇化率仅36%，按常住人口计算的城镇化率也仅为53.7%，离发达国家80%左右的平均水平还有很大发展空间。研究表明，尽管城镇居民口粮消费低于农村居民，但对畜产品的消费高于农村居民，城镇居民对粮食的直接和间接消费之和要高于农村居民，人口从农村迁向城镇会增加对粮食的消费总量。居民收入方面，随着我国经济不断发展，城乡居民收入也将不断提高。温饱问题基本解决之后、食物消费结构调整到位之前，收入水平提高既会导致口粮消费减少，但相应也会导致动物性食物消费增加，对粮食的总体消费会增加。

从质量需求来看，城乡居民对粮食和食品的品质和安全要求越来越高。由于生产经营方式落后，一些市场参与主体的诚信缺失，加之市场法治监管环节较为薄弱，我国食品安全的基础还不牢固，一些环节的问题还十分突出。如何通过加强全过程监管，切实保障食品安全，是一个长期挑战而艰巨的任务。

从生产成本来看，粮食生产的比较优势将持续减弱。随着工业化、城镇化深入发展，近年来我国粮食生产成本快速提高。2004-2012年，稻谷、小麦、玉米三种主粮的土地成本年均增长15.7%，人工成本年均增长10.4%，物质与服务费用年均增长8.7%，都高于同期三种主粮生产价格7.3%的上涨速度，农民种粮的比较效益明显下降。问题在于，我国工业化、城镇化进程尚未结束，粮食生产成本上升的进程也未结束，粮食生产成本还将继续提高。目前我国主要粮食品种国内市场价格已经高于进口到岸税后价格，开始出现净进口，今后这很有可能成为一种常态。面对成本上升和进口增加的双重挤压，发展国内粮食生产的难度将越来越大。

从资源环境来看，粮食生产发展面临硬约束。今年，我国粮食将可能实现十二连增，这是好事。但是，我们更要清醒地认识到，我国农业面临的突出问题是产能严重透支。目前我国所实现的粮食生产能力中，相当部分是以牺牲生态环境为代价换取的。我国单位面积化肥、农药使用量大大超过世界平均水平，也远远超过合理使用水平。有近一半的农膜残留在土壤中，造成“白色污染”。由于长期超采地下水，华北平原已形成大面积漏斗区。全国约有5000万亩的中度和重度污染耕地仍在继续耕种，这类耕地大多分布在我国农业高产地区。我国有6000多万亩陡坡耕地、4000多万亩严重沙化耕地在继续耕作。我国还开垦了很多不该开垦的湿地。这些都严重透支了生态，且在短中期内难以恢复。在未来的农业发展中，如何有序退出这些“不健康”产能、促进农业资源休养生息，又不对全国粮食产量造成大的影响，对一个十多亿人口的发展中大国来说，挑战十分严峻。

以改革创新推动农业现代化

应对粮食与食品安全面临的新形势新挑战，根本出路在于以改革创新的思路推进中国农业现代化。。

一要创新农业生产经营体制，积极发展多种形式的适度规模经营。无论是应对粮食生产成本上升，还是从源头上确保食品安全，都要求解决好我国家庭农业规模过小的问题。我国家庭农场已发展到87万家，平均规模达到13公顷，农民专业合作社数量超过110万家，成为农业现代化的重要力量和发展方向。要深化农村土地制度改革，加快承包土地确权、登记、颁证步伐，实行所有权、承包权、经营权三权分置，引导已经转向非农产业就业和进城定居落户的承包户流转土地经营权，为留在农村、有志务农的农户扩大经营规模创造条件。要健全多元化的农业服务体系，为规模经营者提供信息、技术、购销、金融、农机等全方位服务。

二要创新农业科技进步机制，发挥科技对保障粮食与食品安全的支撑作用。近年来，我国农业科技应用步伐加快，2013年科技进步对农业增长的贡献率提高到55.2%，主要农作物耕种收综合机械化率达到59.5%，良种覆盖率在96%以上，科技进步已成为提高粮食产量和保障食品安全的关键措施。然而，发达国家农业科技进步贡献率一般在70%到80%，有些国家超过90%，我国还有很大提升空间。要加快农业科技体制改革，推动农科教结合、产学研协作，促进科技与农业深度融合。

三要完善农业生态环境保护机制，提高粮食生产可持续发展能力。农业可持续发展是生态文明建设的重要内容，必须把生态环境可持续作为农业现代化的重要目标，在资源环境可承载的范围内来挖掘粮食生产潜力，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向，大力发展资源节约型和环境友好型农业。要加快实施土壤污染治理，通过环境风险评估确定重点治理区域，根据污染程度确定治理方式，调整作物的种植结构。加快节水高效农业发展，加强农业水污染治理，对华北地下水超采漏斗区进行综合治理。推进新一轮退耕还林，开展植树造林、防沙治沙、湿地保护。完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，多渠道筹集生态效益补偿资金。

四要强化农产品质量和食品安全监管机制，切实保障“舌尖上”的安全。要改革食品安全监管体制，解决好多头分管、责任不清、职能交叉等问题。

五要创新两个市场、两种资源的整合利用机制，为保障国家粮食安全开辟更广阔渠道。从我国人多、地少、水缺的资源禀赋出发，积极主动利用国际市场和国外资源是大势所趋，也是理性选择。中国加入WTO后的事实表明，渐进和可预期的进口增长能实现双赢。例如，中国大豆进口的增加，带动了美洲的大豆生产，推动了全球大豆生产和贸易，同时也适应了中国的市场需求，节约了土地和水资源。要坚持开放、透明、公正的原则，均衡、有序、适度增加紧缺农产品的进口，让世界对中国粮食进口有一个清晰而稳定的预期，避免对国内农业生产和国际农产品市场造成明显冲击。

六要转变食物消费观念，建立适合我国资源条件和文化传统的食物消费结构。合理膳食不仅有利于健康，也有利于减轻粮食供给压力。要以科学营养理念引导食物合理消费，传承以植物性食物为主、动物性食物为辅的优良膳食传统，合理改善膳食结构，创新繁荣中华饮食文化。

（本文整理自国务院发展研究中心主任李伟在“2014 中国粮食与食品安全战略峰会”上的发言）