互联网促进公民参与决策的“有限性”

作者简介：陈春彦，男，北京大学新闻与传播学院传播学博士研究生，主要从事媒体经营与管理研究。

摘 要：任何一种媒体都是公民参与政治生活的重要途径，网络媒体因其空间无限性及显著的交互性，被赋予更多想象。以2014年我国节假日安排的决策过程为例，就网络媒体对我国公民参与决策的影响进行分析，提出 “四个有限性”观点，有助于人们客观认识以互联网为代表的新兴媒体对我国公民政治参与的促进作用，及其所需机制。缺乏沟通与反馈机制的网络政治参与活动，使得任何一种新技术沦为投票的机器，其“有限性”更为突出。

关键词：互联网；公民参与；政治；决策；有限性

中图分类号：G206 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2014）10-0035-03

2014年全国两会期间，“除夕不放假”成为代表和委员们热议的话题。全国政协委员、中国文联副主席、中国民协主席冯骥才建议，应该恢复除夕放假。全国人大代表、清华大学教授、假日研究权威专家蔡继明接受采访时也表示，不但要恢复，还要再加两天[1]。其实，类似建议，公众早已在2014年放假安排的意见调查时充分表达。令人不解的是，有关部门两次主动听取公众意见后，却出了“除夕不放假”的“意外”决定，以致引起代表和委员们的关注。

本文以人民网“2014年节假日安排公众意见调查”为主要研究对象，对公众参与决策的过程和结果进行分析，探究公众通过网络参与决策的作用路径和效果。选择该案例主要基于以下考虑[1]：事件具有代表性。2014年放假安排事关全体公民[2]；网络媒体作为本案例中公民参与决策的唯一渠道，不必担心参与方式的干扰，数据容易获取[3]；本案例中公众参与涉及两个阶段，且有最终结果体现，是一个完整的参与过程，有利于对参与效果的评判[4]；本次参与方式包括了投票和留言，体现了公民参与的两种基本表达方式，参与表达的机会充分，具有典型意义。

一、公民参与决策的完整样本

（一）人民网首次调查：对2013版放假方案不满意者是满意者的3倍

2013年10月10日到12日的17：00，有关部门通过人民网征集《关于法定节假日放假安排公众意见》。结果显示：在 “您对现行法定节假日安排是否满意”的调查中，满意者有21055人，不满意者有78311人，无所谓者有7529人；在“是否应保留7天长假”的调查中，48207人认为“应该”，53391人认为“不应该”，5207人“无所谓”。无所谓者可以视同应该保留，那么满意和无所谓之和为53414人，略多于认为不应该保留；关于“1天的法定假期是否应调休成3天”的调查结果列难分左右，认为“有必要”和“无必要”者各为50312和50243，几无差距。

（二）“网友版”方案获“赞”声一片，公众自主参与倒逼决策部门反馈

第一次调查结束后，有关部门并未马上发布调查结果，也未对2014年的放假做出安排。一个月后，即2013年11月13日傍晚起，多家媒体客户端以及官方微博发布了据称来自“中国政府网”的“2014年放假安排时间表”，引发热议。后经新华社记者核实，此“表”不实。

“网友版”方案红极一时，获得“赞”声一片，主要原因在于，它是对公众意见的一次“大满足”，不但增加了元宵节假期，总放假天数还多出10天。《检察日报》为此发表文章，提出“假日办不妨与公众来一次深度互动交流，变公众‘被动接受为‘主动参与。即假日办拿出一个放假安排草案在网上公布，公开征求公众意见，然后在意见基础之上再做修改，最终作出正式决定。相信通过公众参与方式作出的安排，将会是一个更加符合各方需求，更加完美的方案，也将赢得更多掌聲。[2]”

（三）再征意见，“三选一”方案六家网站同时调查

不知是否受上述文章的启发，2013年11月27日，有关部门提出3个调休方案，再次公开征求意见，表明其倾听民意的诚意，进一步鼓励公民参与决策。

本次公众参与的平台扩展到六家网站，它们是人民网、凤凰网、新浪网、腾讯网、网易网、搜狐网等。三个方案中有两个方案取消十一七天长假，一个方案保留；有的方案提出不再调休，固定放假；有的方案提出十一放五天小长假。但实质上仍然围绕第一次调查的三个核心问题，即假期总天数不变、取消或保留或缩短小长假或者不做任何调假，并未回应第一次调查中公众的核心关注，如增加天数、调整春节假期、恢复五一长假等。因此，不少参与者表示，三选一是一种无奈的选择，只能是劣中选优。最后，C方案获得了较高的支持率。

（四）正式安排出台，“除夕不放假”引公众争议一片

2013年12月底，有关部门正式发布2014年全国放假安排，基本采用方案C，但将春节假期调整为初一到初七，除夕因此再次成为工作日。一时间，“除夕不放假”成为网络热词，遭遇各种犀利吐槽。“除夕不放假，怎么办年货，谁来准备年夜饭？”“妈，如果我除夕回不去，请将我告上法庭，儿不能回家过年看您了。”

对此，中国文联副主席、中国民协主席冯骥才接受记者采访时表示，“取消除夕放假”引起公众广泛热议，既表明了春节在中国人生活中的至关重要，也表达了人们对自己生活和文化权利的关切[3]。新浪网关于“如何看待2014年放假安排”的调查显示，截至2013年12月12日上午9点，88.4%的调查者不满意除夕不再是法定节假日，支持者仅为8.1%。接近6万人参与了这项调查[4]。

（五）公众留言分析：“春节”、“五一”是焦点

本案例中，不少参与者留下了具体意见。第一阶段，组织者设计的第四个问题是关于假期的建议。据此，选择有话要说者有46049人，无话可说者有45909人，基本持平。第二阶段未设此类开放式问题，但一些珍惜参与机会的公众仍然以留言方式表达了意见。截止2014年1月5日17：00，人民网留言共有7857条。其中，有主贴7651条，跟帖206条，总共383页。第一阶段留言272页，第二阶段有111页。显然，尽管选择“有话要说”者达到46049人，真正留言的比例相当低。更多参与者欲说还休。

为了便于研究，本文分别以两次调查的最后一页为样本，进行内容分析（如表1所示）。

分析发现，两次留言具有极大的相似性，都集中在“延长春节假期”、“增加五一假期”、“保留7天长假”等方面。相比第一阶段，第二阶段的观点更加多元。两个阶段的公众参与都比较理性，其建议具有一定的合理性。如，有人建议取消元旦假期，增加其他民俗节日。毕竟，元旦对于中国人而言节日感较弱，尤其在农村，很少有人在意元旦，如果取消该假期，恢复或增加其他的民俗节日，未尝不可。试想，端午节放1天假也许更有节日氛围。本研究抽样调查的结果与相关的报道完全一致。2013年10月13日人民网北京电称，“70%左右的网友对现行的法定节假日放假安排不满意。……大多网友都希望增加全年假期总天数、延长春节假期，适当给予假期安排自主权、反对硬凑假期等意见也较为集中。[5]”但两次征求意见的内容和备选三个方案中，除夕都应休假的。

二、公民参与决策的样本分析

（一）参与者的数量与组成

1.投票人数。第一阶段参与人民网意见调查的有10万余人。第二阶段调查扩大到6家网站，共收到了312.71万份问卷[6]。参与调查者数量庞大，参与渠道（网站）能够覆盖不同层次受众。其中，人民网是国家级主流新闻网站，凤凰网属于相对独立的新闻网站，其他几家则是目前国内的主要商业门户网站。

2.留言人数。以人民网为例，有近5万人选择“有话要说”，但真正留言者不足8千，只占10%左右。因此，真正行使发言权的人與表示要行使发言权的人相比，少得多，态度与行为不一致，属于非典型性参与。

3.参与者年龄构成。两次参与者中，20～40岁的公众占比都最高，分别为60.57%和53.8%；40～60岁者次之，两次分别占35.34%和23.5%；20岁以下和60岁以上参与者人数两次虽有不同，但所占比例相近。它反映了公民参与的利益动因是第一位——真正为放假而操心的正是20～60岁的工薪阶层和打工者。

4.参与者职业构成。两次调查中，企事业单位参与者最多的，分别为54.71%和43.1%；其次是党政机关公务人员，两次分别为14.82%和13.4%；第三是“其他”职业者。两次调查中学生和工商个体户的位置发生前后顺序互换，第一次调查时，学生少于个体工商户，第二次正相反。离退休、农民、无业者等两次参与比例都较小。

（二）参与者意见表达的方式

本案例中，公众意见表达有三种方式。

1.投票。它是公众最容易参与的方式，充分显示了互联网技术的优势，方便快捷，受欢迎。得票最多的方案成为最终方案的主体内容。

2.留言。它显示了参与者参与动力。但表示有话要说并且事实上留言者远远少于有话要说实际未留言者，它表明，留言需要更强的参与动力。参与动力不强者，只用投票表明态度，并未真正留言。

3.自我设计。它体现了公民参与的主动性。其中，网友的放假方案及《检察日报》的建议性文章，是本次公众参与的亮点。虽然很难判断，第二轮推出“三选一”的方案是否受到了公民参与的影响。但实际结果是，公众因此有了二次参与决策的表达机会。

（三）公民参与决策的效果

1.最终决策与多数选票方向一致，体现了公众参与的意义。调查中，171.98万份问卷选择方案C，占总数的55.0%（指6家网站的总数据，并非人民网一家），与最终结果基本一致，体现了公民参与的意义。

2.第二次征求意见，事实上回应了公众的部分关注。“三选一”方案事实上回应了公众的部分关注，照顾到不同群体的需求，从结果上体现了公众参与决策的价值。

3.公众未能就取消除夕法定假日发表意见，挫伤公众参与的信心。2007年12月，首次将除夕正式纳入法定假日，是对公众意见的一种吸纳的表现。而此次未经公众讨论便取消除夕法定假日，折损了公民参与决策的意义。毕竟，取消一个法定假日相对于是否调休要重要得多。

4.缺乏反馈机制未能发挥网络媒体互动优势，反使之流于投票机器。本次调查获得大量公众反馈，但有关部门究竟听清没有，听懂没有，是否愿意接纳却不得而知。缺乏反馈机制是公民参与决策的重大缺陷。互联网为公众与决策部门进行互动创造了条件，但如果决策部门互动意愿不足，无论何种先进的新兴媒体，都可能沦为一个简单的投票工具。

三、讨论：互联网促进公众参与决策的“四个有限性”

关于互联网等新兴媒体的对公民参与的积极作用，已经讨论很多，如参与更方便，更直接，成本更低等。本案例中，短时间内组织了300余万人参加投票，数万人通过留言表达意见，甚至网友还直接提出具体的“网友版”放假方案，无不体现了互联网对公民参与决策的促进作用。

但是，本次研究也发现，公民借助于新兴媒体参与政治，参与重大事项的决策时，存在着四个“有限性”。

（一）参与有限性

尽管本案例中有300余万人次参加了表达意见，但相对于6亿多网民，在事关13亿人的重大决策面前，网络参与者较少。如果考虑到两次参与者的重复性和不同网站参与者的重复性，则参与者更少。参与有限性不仅表现在人数上，还表现在参与者的年龄结构与职业结构上。本案例中，政府机关和企事业单位参与者最多。学生可能因为有寒暑假，对长假感觉不强，故参与不多。但节假日事关中国传统的家庭团圆，大多数农民、离退休人员理应充分表达自己的意见，实际参与者太少。

因此，仅仅依靠参与新兴媒体投票来表达意见，农民、离退休人员和无业人员甚至可能连参与机会都没有。它是“数字鸿沟”及新兴媒体的对政治参与的负面影响一种体现。参与有限性将影响到决策的有效性，它还会成为有关部门忽视公众意见的理由——网络投票仅反映少数人的意见。

（二）使用有限性

一个令人吃惊的结果是，新兴媒体给予了人们自由表达的权利，政府部门提供了公民对重大决策进言献策的机会，但是真正“起而行者”比例甚少。本案例中，两次留言的总数不足8千条，只占明确表达“有话要说”者的16%，占总投票人数的2%，比例过低。明确表示“有话要说”却保持事实上的沉默，不能不让人对新兴媒体在促进公民政治参与方面的作用产生怀疑，它与网络“想说就说”的特征不符，某种程度上属于不完整的政治参与。

（三）效果有限性

最终公布的2014年节假日安排方案表面上看是尊重了大多数参与决策者的意见。但正如专家们分析，方案C对于公众实际上是一种不得以而为之的无奈选择[7]。更为重要的是，公众提出的意见（除投票外）没有被采纳，而重要的修改却没有给予公众讨论的机会，公众参与决策的效果因此大打折扣。

（四）沟通有限性

公众参与决策缺乏明确的沟通机制，公众无从知晓自己的意见是否能被政府决策部门所了解、理解和采纳。本次公民参与并没有明显体现新兴媒体的平行沟通的优势，互联网的交互性仅仅体现为投票结果的随时更新，新技术的魅力黯然失色。

四、结 语

四个有限性的相互作用会导致公众参與意识和积极性的层层衰减。参与有限性致其代表性和广泛性受质疑，使用有限性更令人怀疑网络平台的开放程度（人们真的敢于表达吗？），效果有限性直接挫伤参与者的积极性（说了也白说！），沟通有限性则冷落了新兴媒体的互动优势（有去无回！）。

本文提出四个有限性的观点，并非要否认新兴媒体对于公民参与政治的积极作用。只说明，新兴媒体所具有的技术优势，并非必然会在具体的实践中发挥作用。一方面，它会受参与动因、公民意识、文化传统等因素的影响；另一方面，它更需要通过建立有效的沟通机制和反馈机制来保护公众参与的积极性，进而发挥互联网的技术优势。缺乏沟通与反馈机制，任何一种新技术都可能沦落为简单的投票机器。

参考文献：

[1]江苏网络电视台.节假日怎么安排才合理？冯骥才委员：除夕应恢复放假[EB/OL].http：//www.jstv.com/df/nanjing/ms/201403/t20140304_2194318.shtml.2014-03-20.

[2]党小学.杜绝“乌龙放假安排”须开门纳谏[N].检察日报，2013-11-15.

[3]冯骥才.除夕应当放假，这件事需要十分重视[N].中国艺术报，2013-12-12.

[4]新浪调查：你如何看待2014年放假安排[EB/OL].http：//survey.news.sina.com.cn/result/86872.html.

[5]唐述权，尹深.放假安排网友意见不一 增加假期总数、延长春节假期呼声高[EB/OL].人民网，http：//society.people.com.cn/n/2013/1013/c1008-23182239.html.

[6]“2014年节假日最终安排与公众投票结果相吻”[EB/OL].网易新闻http：//news.163.com/13/1212/07/9FSJ3BMO00014JB6.html.

[7]蔡继明.假日办公布三个方案照顾了不同人群对调休的态度[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-12/12/c_118529640.htm？prolongation=1.

[责任编辑：艾涓]