国有企业参与城乡一体化建设研究

肖留阳　任静　王雪莹

【摘要】在城乡一体化背景下，国有企业参与城乡一体化建设有其必要性。文章以京煤集团在房山区河北镇建设“美丽谷”项目为例，分析了国有企业在城乡一体化建设中遇到的困境及原因，并给出了相应的对策建议。

【关键词】国有企业 城乡一体化 京煤集团 美丽谷

一、城乡一体化提出的背景

城乡一体化问题是我国区域经济的前沿问题。近年来，政府不断加强对该问题的探索：北京第十一次党代会提出北京市要率先形成城乡经济发展一体化新格局，党的十七大提出形成城乡经济一体化发展新格局，十八大提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，十八届三中全会以城乡一体化的提法代替了新型城镇化，提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要健全城乡发展一体化体制机制。2013年12月在京召开的中央农村工作会议强调准确把握党的十八大关于“三农”发展的战略部署，加大统筹城乡发展力度。只有明确城乡一体化的含义，系统了解城乡一体化的基本理论，才能准确理解国家的政策方针。

二、国有企业参与城乡一体化建设的必然性和作用——以京煤集团为例

国有企业参与城乡一体化建设作为一种创新发展模式， 对加快北京城乡一体化建设、促进北京城乡统筹发展具有重要的推动作用。推进城乡一体化建设主要由以下三方面力量共同推动：一是政府的支持，二是社会力量的参与，三是三农自身的发展。

一方面，城乡一体化建设应力图让集体土地的所有权仍掌握在集体经济组织手中，通过激活集体建设用地和产业升级等办法，为农村基础设施建设提供物质支持、改变农村环境、改善农民居住条件，并让农民能够获得长期、稳定的收入。在城乡一体化建设过程中面临着建设资金筹资渠道窄、资金投入少、农村基础设施差等问题，光靠政府和农民自身的力量是远远不够的，更需要社会力量的参与，而国有企业作为国民经济的中坚力量，应当积极在反哺农业、支持农村中发挥重要作用。

另一方面，北京京煤集团有限责任公司是2001年由原北京矿务局和原北京市煤炭总公司合并重组的国有独资大型企业集团。作为以煤炭资源为主导产业的京煤集团，在面临资源枯竭、首都产业结构调整和生态环境保护需求时，伺机实施产业转型是摆脱对煤炭资源依赖、实现持续发展的重要战略路径。[1]当前，城乡一体化建设是国有企业发展和转型面临的一个重要契机。京煤集团在房山区河北镇进行的美丽谷项目整体打造试点，为国有企业如何参与北京城乡一体化建设提供了借鉴意义。

三、国有企业参与城乡一体化建设的困境

河北镇位于房山区西北部浅山区，是北京市重点发展的42个小城镇之一。京煤集团所属房山矿位于河北镇，曾是北京主要产煤区。京煤集团与房山区政府将按照市政府倡导的“一企一镇”发展模式，采取政府统筹、企业整合方式，全面开展房山北部山区城乡一体化建设，将北京市重点小城镇河北镇规划定位为“中国美丽谷”。国有企业参与城乡一体化建设是互惠互利的，但是在实施过程中面临着一些的困境及难题。

第一，人口规模指标偏少。近年来，国家十分强调严格控制城市建设用地规模，而城市建设用地规模与城市人口规模密切相关。在城市总体规划中，城市建设用地规模主要是根据城市人口规模来确定的。京煤集团建设美丽谷项目中遇到的困境之一是房山区河北镇的人口规模指标偏少，决定了河北镇的用地规模、基础设施建设规模、社会经济发展规模等，并且关系到河北镇的可持续发展问题。[2]

第二，土地利用问题。从京煤集团参与河北镇小城镇的建设过程来看，企业对当地的投资与建设需要改变部分土地的用途。一是房山区河北镇中的部分土地是属于划拨的国有工矿用地，一旦被转变成经营性的商业用地，需要进行招标、拍卖和挂牌交易流转过程，与此同时产生的土地出让金就成为国有企业资金流转的另一负担，还可能存在流转过程中土地使用权由于竞争转移到其他企业的情况。二是京煤集团建设“美丽谷”的规划中需要拆迁村内的部分房屋，转变了原有集体土地的用途，与我国现行《土地管理法》中第43条、第63条规定相违背。

第三，产业发展问题。京煤集团对于河北镇的产业构想是建立“围游”产业链，即以休闲度假旅游为核心，以美丽产业为龙头，发展都市农业、文化创意、养老养生等产业，实现良性互动的生态产业链。京煤集团为河北镇制订了一系列的产业发展规划，政府在招商引资中试图遵循该项规划，与规划成型的产业导向要一致，符合“美丽谷”产业发展。

四、国有企业参与北京城乡一体化建设的原因

第一、人口规模指标设置。人口规模指标关乎建设用地指标，在这种情况下，如果人口规模预测偏高，将浪费宝贵的土地资源，使部分基础设施闲置或利用率很低，影响到社会、经济和环境效益的发挥。但是如果预测偏低，则将造成建设用地紧张，影响城市正常有序的发展，只有适宜合理的人口规模，才能保证协调、可持续发展。

第二，土地政策问题。针对集体土地流转问题，我国《土地管理法》具体细则仍然滞后于城乡一体化进程。目前对集体建设用地开发经营的法律限制条款，严格规定集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。现行法律从土地审批权和用途管制两方面严格控制了农村集体建设用地使用权的开发经营。虽然此前土地管理法的基础上做了进一步修改，但现行土地管理制度仍不完善，土地政策依然滞后与当前经济社会发展对土地利用的需求。

第三、利益诉求矛盾。地方政府在地方经济、社会发展方面日益扮演起重要的领导者角色，促进地方经济与社会发展是其首要社会责任，地方政府相比于企业来说，相对偏重于追求地方经济的增速及其他方面的公共服务。而企业投资经营的最主要的目的是为了追求利润最大化。这两者之间的利益诉求矛盾导致了京煤集团在河北镇产业未来发展规划走向，方案的能否落地、相关的基础公共服务设施的配套等一系列问题。

五、有关建议

第一、合理设置人口规模指标。一般认为，存在于我国城市人口规模指标设置中的最大问题是预测不准。其实，预测不准仅是结果和表象，隐含在其背后的原因多种多样：有些原因是人为的、可以避免的；有些原因是本源性的，难以从根本上避免。人口规模预测具有时效性，预测的可靠程度， 在很大程度上取决于预测时间的长短和假设条件。人口规模预测的年限要根据总体规划的要求及城市的发展战略和实际需要确定，以避免时效性丧失。人口流动具有不确定性，人口的流向容易受经济、政治及大型发展项目的影响。一个城市的人口规模可能由于经济的高速发展， 就业高涨而在短期内大大超过原规划的增长速度而突飞猛进，对人口规模的预测规划应满足城市的真实需求程度。[3]

第二、寻求土地政策支持。国有企业参与城乡一体化建设过程需要土地政策的支持。十七届三中全会为农村土地改革带来的一项重大举措是决定建立严格规范的农村土地管理制度，集体建设用地可以直接入市。但《土地管理法》新增集体土地入市流转规定缺乏具体实操性。国有企业参与城乡一体化的顺利建设迫切需要政府及法律部门逐步完善集体建设用地流转制度，制定集体建设用地入市流转管理细则，规定集体建设用地流转的范围、形式和程序等，从长远来看，可以消除“土地所有制歧视”，有利于逐步打破“城乡二元”体制，真正建立城乡统一的建设用地市场。[4]

第三、寻找利益共同点。政府和企业寻找利益共同点、提高互动双方的合作能力，提高企业竞争力和履行社会责任能力。企业自身竞争力和带动能力的提升，会使结对村一方认为与企业的共生合作是明智的，这样也会增进彼此的信任和协同配合。企业要有战略眼光，把农村视为发展空间的延伸，把农户视为企业延伸的一部分。企业要充分发挥反哺力，帮助农村（农户）致富。在村企互动中，农民是参与合作的主体，农民的积极性、主动性、创造性、合作意识和合作能力是村企互动的重要保证。应注重发挥专业大户、村委会和专业合作组织的作用，以降低企业在新农村建设中的交易成本和协调成本。

参考文献

[1]李烨，陈劲，彭璐，郭继辉，任永开.国有大型煤炭企业产业转型与持续发展研究——来自萍乡矿业集团的实践与启示[J].管理案例研究与评论，2011，01：38-46.

[2]张文奇.冒剑泓.城市人口规模三题[J].城市规划，1997（1）.

[3]林洋，郑世伟.城市人口规模预测存在的问题及思考[J].山西建筑，2010，31：24-25.

[4]陈美球，张艳艳，李鹏，罗家斌.我国农村集体建设用地入市的思考，2009年3月.

基金项目：首都经济贸易大学研究生科技创新资助项目。

作者简介：肖留阳，女，区域经济学硕士生；任静，女，区域经济学硕士生；王雪莹，女，区域经济学硕士生。