民族自治地方自然资源权利研究

2014-04-29王杰王允武

民族学刊 2014年2期

王杰王允武

[摘要]民族自治地方经济发展必须立足于自然资源优势。宪法和法律规定的民族自治地方自然资源权利并未得到实际保障。究其原因，不同利益主体在民族自治地方自然资源开发和保护中存在利益冲突。分析利益冲突与相关权力博弈表现，理清问题成因和解决思路，在认清相关分权机理的基础上，完善民族自治地方自然资源权利相关的顶层制度设计，同时，采取托管式有限自治的模式，是民族自治地方自然资源权利实现的当下路径。

[关键词]民族自治地方；自然资源权利；利益冲突；权力博弈；托管模式

中图分类号：D922.15 文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2014）02-0053-09

自然资源是经济增长的基础，这是发展经济学的经典论断。对于我国少数民族经济的发展，依赖于自然资源丰富性的优势、发展特色产业，至少是一个基本路径。然而，宪法和法律规定的民族自治地方自然资源权利并未得到实际保障，仍需加强研究。

一、民族自治地方自然资源权利的法定体系

从开发和保护自然资源的经济行为过程来看，民族自治地方的自然资源权利，应当包括产权确定、合理开发和利用、享受收益和分享利益、资源保护和生态恢复等方面。国家法律作出了如下特殊规定：

《宪法》（2004）第四条确立了“国家保障少数民族合法权利益”和“国家根据少数民族的特点和需要，帮助少数民族地区加速经济发展”等基本原则，是民族自治地方在自然资源方面特殊权利的宪法基础。

《民族区域自治法》（2001）（简称《自治法》）从民族自治地方自治权和上级国家机关责任两个方面进行了规定。关于自然资源自治权的规定有三项：1、依法确定本地草场和森林的所有权和使用权，保护、建设草原和森林（第27条）；2、依法管理和保护本地自然资源（第28条）；3、根据法律规定和国家的统一规划，优先合理开发利用可以由本地方开发的自然资源（第28条）。关于上级国家机关责任的规定有五项：1、优先合理安排民族自治地方资源开发项目（第56条）；2、支持金融机构对民族自治地方开发资源方面给予重点扶持（第57条）；3、在民族自治地方合理利用本地资源、发展生产方面的投资、金融、税收等扶持（第63条）；4、在开发民族自治地方资源时的利益照顾和利益补偿（第65条）；5、在民族自治地方生态和环境保护方面的规划、组织、补偿和监管（第66条）。关于上级国家机关的责任规定，实际上是民族自治地方在自然资源方面享有的获取国家帮助权。

另外，《立法法》（2000）第66条和《自治法》第20条还确立了民族自治地方的立法变通权。有学者基于此，将民族自治地方自治机关在自然资源方面的立法变通权也列为民族自治地方自然资源自治权的重要内容[1]。笔者以为，立法自治权应当是一种更高位阶的自治权，既贯穿于各项具体自治权利之中，又超脱于各项自治权利，而且和有关获取国家帮助权之间有一定交叉性，不适合将其简单地并入某一项具体自治权之中来分析和论述。在本文中，应将民族自治地方自然资源立法变通权单列。

综上，现有法律确立了民族自治地方的自然资源权利基本体系，即：围绕关于自然资源开发和保护的四个经济行为阶段，规定了三项民族自治地方自然资源自治权、五项民族自治地方自然资源获取国家帮助权和民族自治地方自然资源立法变通权。其中，前两者是实体性权利，后者为保障性权利。

围绕这一体系的其它法律法规主要有①：1、关于自然资源的法律法规。如：《森林法》（1998）第9条和第48条、《矿产资源法》（1996）第10条、《矿产资源补偿费征收管理规定》（1997）第10条、《新疆维吾尔自治区矿产资源补偿费征收使用管理办法》（2010）第23条，等等。2、《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》（2005）第8条细化了上级国家机关责任规定。3、民族自治地方法规。现行有效的涉及“资源”的民族自治地方自治条例立法有187部。大多数立法中“资源”的词频在10-20次，“资源”的词频在20次以上的有19部，最多的为《凉山彝族自治州自治条例》（2007）中“资源”的词频为38次。除极个别立法条文中的“资源”是指“人才资源”、“人力资源”或“文化资源”，其余都是关于自然资源。民族自治地方还制定许多关于自然资源的单行条例。4、其它行政法规和部门规章中的相关条文。如，有关水库移民等方面的立法。

二、民族自治地方自然资源权利的实现

（一）立法不足导致自治权难以实现

由于《自治法》规定的原则性、配套法律规定不具体以及自治条例立法困难等原因，民族自治地方自然资源自治权更多的还是纸上权利，离实现还很遥远。

第一，关于“依法确定本地草场和森林的所有权和使用权，保护、建设草原和森林”的自治权。《草原法》（2002）并没有针对民族自治地方作出特殊规定。《森林法》（1998）第9条作出了“在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益”的原则性规定，第48条作出了“自治机关可以……，制定变通或者补充规定”的兜底性特殊规定。

第二，关于“依法管理和保护本地方自然资源”的自治权。现行法律并未针对民族自治地方作出特殊规定。一些民族自治地方的自治条例作出相关规定，但并未突破现有国家统一法律，多表述为“自治机关依照法律的规定，管理和保护辖区内的自然资源”。

第三，关于“优先合理开发利用可以由本地方开发的自然资源”的自治权。目前，对于可以自主开发利用的自然资源种类以及如何优先合理开发利用，都无具体规定。《矿产资源法》（1996）第10条只是照搬了《自治法》的规定。《森林法》第9条的规定也很原则。一些自治条例也作出了类似的原则性规定，如，《凉山彝族自治州自治条例》（2007）第27条规定为“自治机关……，对辖区内自然资源进行统一规划，优先合理开发利用”，《海西蒙古族藏族自治州自治条例》（2005）第30条规定为“……可以由本地方开采的矿产资源，优先开发利用”。在现实中，民族自治地方不仅没有享受到优先开发权，而且会因“国家规划开发、发达地区受益、全国人民买单、生态保护本地为主”的模式而利益受损。

（二）立法不足、利益冲突和政策偏差导致获取国家帮助权的实现存在不足

从现实来看，国家在“优先合理安排民族自治地方资源开发项目”、“支持金融机构对民族自治地方开发资源方面给予重点扶持”、“通过投资、金融、税收等扶持民族自治地方合理利用本地资源、发展生产”等方面长期开展了大量工作，如，西部大开发、兴边富民行动、集中连片开发规划、少数民族事业规划等战略措施中均包涵了这些方面。究其原因，除了落实《自治法》、发展民族地区经济的因素，国家自然资源多半都在民族地区，开发民族地区自然资源也成为一个影响国家经济的全局性工作。

然而，国家在“开发民族自治地方资源时的利益照顾和利益补偿”和“民族自治地方生态和环境保护”方面存在诸多问题：首先，国家在开发民族自治地方资源时，更多地是出于国家整体利益的考虑，多采取现代化的发展模式“一刀切”，对《自治法》规定的“照顾当地少数民族群众的生产和生活”考虑不足、一些就业和再就业问题没有得到很好解决，或是有偏离少数民族传统生活习惯和背离少数民族特有经济生活方式的倾向，不利于少数民族经济生活“民族性”的保留和经济可持续发展。其次，国家在开发民族自治地方资源时，对民族自治地方的“利益照顾和利益补偿”标准不科学、不规范，利益分享不公平，没有充分估计民族自治地方的生态环境代价。补偿的方式应当包括：资源补偿费和税收分享以及财政转移支付等。目前，《矿产资源补偿费征收管理规定》（1997）第10条明确作出了对民族自治地方的倾斜标准。税收法律制度在税收的标准、缴纳和分配上存在不足。财政转移支付制度自1995年建立，有一些转移支付项目涉及到民族地区资源开发利用和生态补偿。但该制度运行近30年仍未完备，操作标准和项目名称存在不稳定情况②。

（三）立法体制、利益冲突等因素影响自然资源立法变通权行使不到位

现有民族自治地方立法变通模式似乎难以突破制度性瓶颈制约和有关利益冲突限制，在自然资源变通立法上也一样。目前，民族自治地方自然资源立法有两种：现行有效的147个自治条例中有关于自然资源的条款；有关自然资源的单行条例。存在的问题有：五大自治区自治条例迟迟没有出台，已颁行的自治条例和单行条例多为原则性立法，大多自然资源自治立法并未真正体现“自治”的精神。好在近年新修订的个别自治法规取得了一定突破，如：《凉山彝族自治州自治条例》③。

由于法律并没有清晰划定中央与民族自治地方的权力边界，使得基于立法变通权的自治立法过程带有明显的行政化特征，促使中央与民族自治地方分权模式异化为行政化分权模式[2]。实践中，自治区将自治法规草案报全国人大常委会审批时，在非法定的必经程序中，也可能由于和国务院法规及其部委规章相抵触，而被否决[3]。这可能是目前为止五大自治区自治条例迟迟无法出台、自治立法“虚化”的最大原因。“虚化”的背后，是国务院及其部委权力所代表的国家利益或者是部门利益的强势、民族自治地方利益表达弱势的表现。

综上所述，民族自治地方自然资源权利没有得到有效行使，民族自治地方、少数民族群众利益被“剥夺”，亟需进一步分析其中的利益冲突与权力博弈格局，完善有关制度设计。

三、民族自治地方自然资源开发和保护中的利益冲突与权力博弈

（一）不同主体的利益表现

1、国家利益

国家在民族自治地方自然资源开发和保护中的利益，是国家整体的利益，包括经济开发利益与生态环境保护利益两个方面。国家经济开发利益，表现为国家基于总体经济提升和战略发展的需要，对重要自然资源的控制、管理与直接开发。国家生态环境保护利益，表现为对自然资源的适度开发、对生态的保护和对环境的治理。民族自治地方即是国家的自然资源富集地，又整体处于国家的西部生态功能区。国家对民族自治地方自然资源的整体战略是开发和保护并重，由国务院、国家部委和中央企业三种责任主体来贯彻。国务院是国家利益的总代表，国家部委代表国务院进行管理，中央企业在国家主导开发模式下直接参与。

2、国家部委利益

国家部委不仅在法律和国务院授权范围内代表国家对自然资源进行管理，而且还有自己的利益，有“部委利益国家化”的倾向。由于国家行政管理体系不完善，行政权力存在不规范的情况，基于政绩的驱动等原因，国家部委可能会基于自身利益以国家名义实施一些不利于民族自治地方、地方企业或者是少数民族群众的自然资源管理行为。

3、中央企业利益

民族自治地方的中央大型企业比较多。中央企业作为第三种代表国家利益参与自然资源开发和保护的责任主体，也有自己的利益。除了技术、资金和规模等方面的优势，在资源产权高度集中的体制下，国务院及有关部委的授权开发，使得央企在民族自治地方自然资源开发中具有天然优势，享有更多的垄断性经济利益。另外，央企的利益也是国家部委利益的延伸。可以说，垄断利益的维护和国家部委利益的贯彻，是央企自己利益的主要表现。

4、地方企业利益

和中央企业相比，地方企业在民族自治地方自然资源开发中处于弱势。地方企业的利益更多地是谋求自身发展。但也不排除地方企业在本地自然资源开发中存在垄断利益。

5、民族自治地方利益

民族自治地方利益主要有：实现自然资源自治权和获取国家帮助权，优先合理开发自然资源，在国家主导的开发中获得合理的利益分享，在利用资源、发展生产中得到国家的帮扶，在生态建设和环境保护中得到国家帮扶和补偿，以加快本地方经济的发展，改善地方财政，实现经济总量的提升、经济结构的优化、经济民族性的发展和保留，保护本地生态环境，实现经济可持续发展。

6、少数民族群众利益

少数民族群众的利益主要表现为直接的物质利益：参与本地资源开发，获得劳动就业机会，增加收入；享受本地资源开发所带来的交通、水利、信息化等基础设施的改善，来发展生产；享受因资源开发带来的经济发展成果，提高生活质量。同时，少数民族群众还有着本地生态和环境不被破坏、原有传统的特色民族经济生活得以继续延续、持续享受在秀美山川中健康生活的利益。

总体来说，国务院、国家部委和中央企业在国家整体利益上的一致性，中央企业和地方企业在追求企业利益最大化上的一致性，民族自治地方和少数民族群众在民族整体经济利益上的一致性。不同主体之间利益存在的冲突值得重视。

（二）不同主体之间的利益冲突和权力博弈表现

1、国家整体利益的让渡不足会挤压民族自治地方和少数民族群众利益的实现

民族区域自治的核心问题是基于对少数民族权利特殊保护法律制度的中央权力和国家整体利益让渡问题。现行法律的模糊性、具体量化指标运用的困难性和“应当”、“可以”等原则性用语在法律规则中的大量运用使得国家整体利益让渡存在不确定性，更多地依靠国务院和国家部委“自觉”、“自由”甚至“自愿”地让渡权力和利益，必然会挤压民族自治地方和少数民族群众利益的实现。在国家的自然资源管理领域，在过去的“统一所有、分级管理”和当前的“统一所有、分级代表”的国有资源管理总格局下，国家对包括自然资源在内的国有资产分权配置一直持谨慎的态度，在此背景下对民族自治地方自然资源权利进行特殊让渡，尚缺乏前置条件的完备。

其权力博弈表现为：国务院是自然资源产权的主体，拥有资源的所有权和控制权，民族自治地方政府在授权和许可下拥有部分使用权和经营权，如，石油天然气资源的所有权与开发权都集中于中央政府[4]；现有资源补偿费、税收的分享照顾以及财政转移支付等方式都是依靠国务院来决定标准和组织实施，权力和利益让渡标准的法律缺失和不完善，使得民族自治地方自然资源法定权利的实现会因国务院和国家部委的政策调整而调整；民族自治地方想通过立法变通权制定自治条例来明确在本地自然资源开发和保护中的权力，构成对国家整体利益代表者（国务院及其部委）权力和利益最大化的一种“地方性否定” [5]，必然会遭到国家整体利益代表者的阻碍。

2、国家部委利益的异化会侵犯民族自治地方和少数民族群众的利益

除了前文提及的自治条例报批时非必经程序的被国家部委否决外，在具体的有关民族自治地方自然资源开发和保护的审批和照顾事项中，也会存在国家部委利益异化的情况。同时，部委权力的不规范，多部门对自然资源的交叉管理的混乱现象④，直接影响了民族自治地方自然资源权利的行使。国家民委在有关民族自治地方利益问题上协调乏力。

其权力博弈表现为：没有哪一个省级人大或政府敢为了本辖区民族自治地方的利益而得罪任何一个国家部委，这直接关系到本辖区经济发展的很多关键性环节。面对部门交叉管理的情况，民族自治地方也束手无策。

3、央企的强势垄断利益与地方企业利益、民族自治地方和少数民族群众的利益发生冲突

首先，央企与民族自治地方经济发展目标不一致。民族自治地方希望发展附加值更高的资源利用和深加工项目，而央企以资源外输为主、难以考虑地方产业规划。央企的垄断性开发，压缩了地方企业和民营企业的市场份额，直接影响资源地政府经济利益。[6]其次，资源开发型央企，与当地经济相对割裂，并没有给当地经济发展带来繁荣，其经济形态大多是“孤岛型经济”⑤，当地参与较少、获利少，因央企所带来的国家注资、央企人员的高收入等因素使当地经济出现了房价飙升、物价上涨等现象，而当地人口的收入没有获得同比增加，生活成本更高。再次，央企缴纳的低水平资源税难以补偿环境污染的损害。民族自治地方反而间接利益受损。另外，央企还利用其强势地位，抵制民族自治地方的有关规定。

其权力博弈表现为：央企在国家管理体制中被赋予“副部级”地位，实际上其影响力远远超过“副部级”地位，国务院的一些改革方案都要充分考虑央企的意见⑥。大多数民族自治地方根本没有和央企平等“对话”的资格，就连五大民族自治区也不愿意直接和央企发生“冲突”。民族自治地方政府就会偏向利税贡献大的当地企业，以实现吸纳就业和增加财政收入等利益。

此外，民族自治地方政府与地方企业、少数民族群众相互之间也存在利益冲突。一方面，存在企业谋利多、地方收益少的情况。另一方面，地方政府在有关资源开发征地补偿和拆迁安置等方面的工作存在很多不足，民族自治地方同样对少数民族群众利益维护不够。

四、民族自治地方自然资源权利实现的制度完善

（一）理论困境：放权地方与统一规制的矛盾调和问题

民族自治地方自然资源权利的完善，本质上是一个中央与地方分权的问题：一是中央权力与民族自治地方自治权边界划分问题，二是自然资源利益和权力在中央和地方之间的划分。两方面都面临同一个理论困境，即：放权地方与统一归制的国家治理理念矛盾。

民族自治地方自然资源开发和保护，不仅是国家经济治理问题，也是国家政治治理问题。改革开放以来，经济领域的国家治理从高度集权的计划经济模式转向适度分权的政府主导型市场经济模式，政治领域的国家治理从“领导人一言九鼎”式的权威主导型治理到渐进式的民主治理。适度“放权”，成为国家治理的必然。然而，作为社会主义大国的治理，国家绝对不能放弃对经济的统一调控和政治的民主集中。放权与统一，同样重要。重点是理清权力的边界和权利的内容。对于民族民族自治地方自然资源开发和保护而言，放权地方与统一归制矛盾的解决，应以《宪法》和《民族区域自治法》确立的框架为基础，以完善自然资源权利为核心，完善自然资源国家立法和自治立法，理顺国家机关之间在民族自治权问题上的权力关系，畅通民族利益表达渠道，完善争议解决机制，完成制度的顶层设计。鉴于立法的滞后性和改革的渐进性，可以构建托管式的有限自治模式，来实现当下的突破。

（二）顶层设计：以自然资源自治权利为核心的完善路径

1、完善国家自然资源立法

首先，完善国家自然资源物权立法。由于没有理清自然资源有关的物权属性，现行法律没有把自然资源资产纳入国有资产立法调整范围，而且将开发利用自然资源权归属于特许物权、准物权列入他物权之用益物权。尽管《宪法》第9条、《中华人民共和国民法通则》（1986）第81条、《中华人民共和国物权法》（2007）（简称《物权法》）第48条以及各自然资源单行立法确立了国家为主、集体为辅的自然资源二元所有制结构，但现行立法并没有抛弃“将自然资源作为行政管理附属”的计划经济思维，导致自然资源行政许可与收费制度法律逻辑思维的混乱，国家应当由管理者切实转为所有者[7]。针对自然资源开发利用权，应根据性质、功能以及客体的特点，将其分为典型用益物权、典型自物权、准用益物权三种类型[8]，克服《物权法》第118条规定的单一用益物权的局限性，保障资源有效配置。

其次，应在理清自然资源物权属性的基础上，实现国有资产“分级所有”，完善自然资源国有资产管理立法。十六大以来的国有资产“分级代表”改革，在“分级管理”体制上迈进了一大步，但仍不彻底。学者们提出要以实现“分级所有”为最终模式，主要理由有：“分级代表”赋予了地方政府行使占有、使用、收益和处置等作为所有者才能完整享有的出资人权利，是一种过渡性制度，只有“分级所有”才真正有利于发挥中央和地方积极性、提高国有资产运行效率、适应当前分税制财政体制、地方政府享有所辖国企全部收益已是事实、国务院从来没有能代表国家统一行使对庞大国有资产的所有者职能、我国法律已经承认了“谁投资谁所有”的基本原则、不同代表者追逐利益造成的国有资产流失是难以解决的问题，“分级所有”并不意味着国家宏观调控的弱化、不会导致“诸侯经济”和区域经济差距的扩大、不会动摇公有制主体地位和国有经济的主导作用，等等[9-12]。结合学界的观点和世界发达国家的做法来看，实现“分级所有”是必然选择。

因此，应尽快制定《国有资产法》，克服《物权法》、《企业国有资产法》等法律的不足，明确国有资产分级所有、分类管理等问题，明确自然资源作为国有资产的有关物权属性以及在中央和地方之间权属问题，改变过去行政审批为主的制度为监督和宏观调控为主的经济委托制度。在此基础上，再进一步完善民族自治地方自然资源自治立法。

2、完善民族自治地方自然资源自治立法

完善民族自治地方自然资源自治立法是完善自然资源权利的重点，是民族经济自治权的核心部分，也可以作为整体民族自治权实现的一个重要突破口。

在立法的原则上，以特殊保障少数民族权益为基本原则，坚持资源节约、高效、低耗和经济可持续发展，因地制宜、充分发挥民族自治地方资源优势，要实现民族经济和社会、文化的协调发展，体现代际公平 [13]。

在立法的内容上，第一，要明确民族自治地方有权开发和管理的自然资源种类和标准，落实《自治法》规定的“优先合理开发利用权”。第二，完善国家主导开发模式下对“照顾当地少数民族群众的生产和生活”的具体内容，保障资源型经济开发有利于少数民族经济“民族性”的保留、生产的发展和生活的改善。第三，完善利益分配和补偿制度。改革资源补偿费制度，提高自治地方的分成比例，扩大自治地方征收权力和支配自由[14]。改革资源税收制度，赋予民族自治地方部分税收立法权[15]，科学划定征税范围，完善税率和计税依据，完善增值税、营业税和企业所得税制度对自治地方的照顾。完善财政转移支付制度立法，完善评估因素的权重、计算方法、拨付体系、使用监管和评价机制等方面[16]。第四，完善生态补偿制度，科学划分国家和自治地方的生态环境保护责任，细化国家在生态方面帮扶和补偿责任的落实。

在立法的途径和法律渊源上，一是完善《宪法》和《自治法》有关规定；二是完善现有的《水法》、《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》等国家自然资源法律和税收法律等经济管理法规中的自治条款；三是制定《国有资产法》、《财政转移支付法》、《自然资源开发法》、《生态补偿法》等法律，充分考虑民族自治地方的特殊情况；四是完善自治地方尤其是自治区一级的自治条例和单行条例立法。目前西藏⑦、新疆⑧和四川凉山的自然资源自治立法取得了一定突破。

在立法的技术上，重点是尽量减少在现有原则性立法下的重复性照搬和模糊性立法，要增强可操作性。

3、理顺相关权力关系

徒法不足以自行。民族自治地方自然资源权利的实现，仅靠完善立法是不够的。需要从以下几方面来完善国家权力运行体制：

首先，理顺全国人大与国务院之间的关系。加强全国人大的立法职能，限制国务院立法权。一方面，全国人大及其常委会立法不应过分看重国务院及其部委意见，而应当加强人大自身的立法能力和立法魄力。另一方面，全国人大应依法收回授予国务院的部分立法权，弱化国务院的立法职能，加强国务院对国家决策的执行职能和服务型政府职能。

其次，理顺国务院各部委之间的关系。核心是以建立法治政府为目标，科学划分部门之间的权限，实现部门权限法定。一是实现部门权限平衡，不应再有“小国务院”之类的超级部门。二是实现部门权限平行，不应再有交叉管理、多头出政的治理乱象。三是国家民委应当切实担负起在民族工作方面的各项职责。

再次，理顺民族自治地方与国家部委的关系。加快服务型政府⑨职能改革，提高经济调节能力和市场监管水平，规范政府管理事项，防止部门权力异化和膨胀。强化国家部委服务于全国和地方发展的角色，实现服务和管理并重。完善民族自治地方与国家部委之间的沟通协调机制。

最后，理顺民族自治地方与央企的关系。关键是要进一步明确国有企业的市场地位，彻底剥离国有企业的行政权力特征。中央和地方政府不应当再按照行政级别划分来管理国有企业，而重点在于经营绩效的考核管理。不再给与国企所谓“副部级”、“副厅级”之类待遇。改革开放已30多年，延续至今的这种行政式经营管理体制，不仅不利于国有企业真正融入市场经济、接受市场检验、实现权责利的统一，而且助长了特权思维和垄断地位、加剧了社会不公和收入差距、阻碍了国家的法治进展。央企真正成为市场经济主体后，与民族自治地方之间的利益冲突才可协调。

4、完善民族利益表达渠道和争议解决机制

首先，要充分利用好党内民主议事、人民代表大会、政治协商、民族区域自治、信访、媒体、学术研究、民族工作机构和人民团体等[17-18]各种民族利益表达渠道，增强信息对称性，增强国家整体利益让渡的确定性，减少利益和权力冲突。

其次，完善民族利益协商民主机制，重点发挥好全国人大民宗委和法工委、国务院民委和法制办的协调作用，加强民族自治地方和国家部委、民族自治地方和央企间利益协商。

再次，发挥好全国人大常委会的法律解释职能，启动违宪审查工作，完善争议裁决机制。

（三）实践突破：基于民族区域自治的托管式有限自治模式设计

1、托管式有限自治模式的基本内容和理论基础

在目前自然资源国家立法和自治立法不完善、国家行政管理体制不健全、民族利益表达受阻和争议解决机制缺乏的情况下，民族自治地方自然资源权利存在权利内容过于原则、权利实现受到诸多权力制约，依靠制度顶层设计的完善可能需要一个漫长的过程。近年来，一些民族自治地方尝试开展一些突破，如，四川甘孜在资源开发方面成功探索了银多矿“参与式开发模式”突破了“独占式”和“买断排挤式”模式的限制[19]。然而，这种地方政府强势推动的模式，属于典型的非法治化推动，可复制性不强。

在世界范围来看，包括自然资源在内的国有资产分级所有是主要国家普遍采取的方式，也是我国的发展趋势。当前，可以借鉴国外分级所有、共同监管的经验，以坚持和完善民族区域自治制度的为基本理论支撑，构建中国特色的托管式有限自治模式：除了与国民经济命脉紧紧相连的自然资源，将民族自治地方其它国有自然资源全部通过经济委托授权给民族自治地方来管理、开发和保护，改审批为备案，民族自治地方充分利用自然资源、发展本地经济、改善民生，国家在资源利用效率和效益、生态环境保护、收益支配、民生改善等方面履行监管职责。

托管式有限自治模式符合民族区域自治制度的目的和原则，是民族自治地方自治权的重大突破，可以在一定程度上规避目前存在的利益冲突和权力博弈，最大限度的发挥各少数民族当家作主的积极性，管理本民族内部事务，加速民族自治地方经济发展，实现各民族平等、团结和共同繁荣。是对《自治法》规定的“充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务”，“必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策”、“国家努力帮助民族自治地方加速经济发展”等原则的坚持和完善。

托管式有限自治模式，对现有关于自然资源的法律是一种突破，但并不违背《自治法》精神和自然资源管理发展趋势，是一种过渡性的模式，最终“分级所有”是必然。

2、托管式有限自治模式的具体设计

基本原则：国家放权、宏观监管；地方自治、统筹兼顾（国家、企业、地方和民族利益）；群众参与、民主协商。

操作步骤：第一步，划定自然资源种类目录。国务院有关部门在整理自然资源目录的基础上，建立自然资源分类管理体系。其中，要根据与国民经济命脉和国家安全的相关程度，对于国有自然资源，建立中央和民族自治地方分类管理总目录。根据自然资源存量情况，建立每个民族自治地方的具体目录。第二步，制定委托授权管理办法。明确委托授权方式，明确授权后民族自治地方自然资源管理、开发和保护的备案制度，明确民族自治地方利用自然资源的目的是发展本地经济、改善民生和加强生态环境保护，明确国家履行监管职责的内容和方式，等等。第三步，签署委托授权协议。强调中央和地方之间签署协议，而不是通过中央政府发布命令（或公告），旨在建立符合市场经济规律的委托授权。如若是命令（或公告）方式，理论上中央政府随时都可能收回，使得政策缺乏稳定性和可预期性，不利于制度目的的实现。具体协议签署方式，可以由国务院和民族自治地方有关部门分别代表本级政府来签署协议，也可以由国务院和民族自治地方来签署。

注释：

① 数据自中国审判法律应用支持系统。

② 如《2011年中央对地方税收返还和转移支付情况》中的“民族地区转移支付”项目对应到《2012年中央对地方税收返还和转移支付预算安排情况》中为“革命老区、民族和边境地区转移支付”项目。详见：《第十一届全国人民代表大会第五次会议关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算的决议》。

③ 第27条规定了“坚持在资源开发地注册开发公司的原则，凡在自治州内投资开发资源的各类经济组织、个人应当在自治州内进行工商注册和税务登记，并在自治州内缴纳税费”、“跨自治州辖区实施的资源开发建设项目，自治州应当享受与该项目输出资源比例相一致的地方税收入分成”的内容，第48条规定了“自治州……，对中央每年增值税增量的直接返还部分，享受省全额返还的照顾”的内容。

④ 有关部委不仅包括土地、矿产、林业、农业、水利等直接管理自然资源的行政主管部门，而且包括对自然资源经济开发相关的金融、税务、工商等管理部门，还包括主管国有企业、环境保护、民族宗教事务等方面的部门以及素有“小国务院之称”的发改革会，等等。

⑤ “孤岛经济”又称“飞地式经济”，是指由于较多地依靠外在投资的支撑而形成的与本地区资源禀赋相对割裂的经济结构状态。

⑥ 如，国务院从2004年起草的收入分配改革方案迟迟未出台，就是受到了垄断性央企和一些国家部委的阻挠。冯禹丁，张宴慧.深度——收入分配改革协商在高层[EB/OL].原载南方周末，转引自中人网，2013-01-11。

⑦ 西藏自1994年开始就坚持实施驻区外企业回西藏缴纳所得税的办法。

⑧ 《财政部、国家税务总局关于印发〈新疆原油、天然气资源税改革若干问题的规定〉的通知》于2010年6月1日起施行。

⑨ 《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011）》第46章。

参考文献：

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