政务版平台：难以承受共建共享之重

刘许生

共建共享，是“数字湖南”地理空间框架的核心精神。

湖南省地理信息公共服务平台政务版（以下简称“政务版平台”）成为实现该项功能的重要平台之一。

目前，湖南省第三测绘院（湖南省基础地理信息中心）基于政务版平台形成了初步的公共服务地理数据体系，广泛应用于国土、军区、公安、环保、电力、水利等多个部门。

不过，虽然政务版平台成绩显著，但还存在诸多问题和困难，难以承受共建共享之重。

数据更新落后

政务版平台的生命泉源之一在于数据的不断更新。

去年在2012年的基础上，湖南省第三测绘院（湖南省基础地理信息中心）整合了1∶5万DLG、DOM、DEM数据各292幅，更新了1∶1万邵阳测区、宁远测区DLG、DOM基础测绘数据成果，更新面积2.6万平方公里，制作了湖南农村集体土地确权和数字城市影像专题等。

按湖南省政府要求，基础地理信息数据库的图幅应该在3至5年内全部更新。其中，长株潭中心城市1-2年更新一次，其他地区3-5年更新一次。但因诸多制约因素，目前湖南省难以做到。而浙江等经济发达省份，其城市规划区1∶2000的地理信息数据已实现年度更新、重大要素实现季度更新、城市建成区1∶500基础地理信息数据实现动态更新。

据湖南省第三测绘院（湖南省基础地理信息中心）院长刘智勇分析，至少有以下5个方面的原因：

一是数据生产与平台联动更新的一体化技术较为落后，并未形成实用化的软件工具，达不到及时更新的要求。

二是更新数据采集迟滞。因为其主要来源是1∶1万DLG的基础测绘数据，虽然省厅每年都安排了更新的生产任务，但各相关生产单位没有及时汇交数据成果，延长了平台数据更新时间。

三是数据整合困难。长期以来，政府各专业部门和有关单位根据工作需要采集了大量专题地理信息数据。但因各部门采集的地理信息标准不一、规范不一，信息的表述差异大，难以整合成一个统一的整体，给信息更新带来极大困难。

四是投入不足，导致基础地理信息现势性不高。政务版平台近3年来省厅安排的专项建设投资总额大约在1400余万元，只能满足日常需要，相对于湖南省“金土工程”超过1亿的投资来说，只占零头。

五是专业人才相对不足。目前，湖南省第三测绘院（湖南省基础地理信息中心）有30余人专门从事数据集成工作，实际上是远远不够的——甚至不如国内较大的GIS企业。专业人才不足影响了数据采集质量和更新频率，不能满足相关部门和企业的需求。

推广应用掣肘

采集和整理数据的目的在于应用，这也是政务版平台存在的根本。但网络环境已成为制约政务版平台提供地理信息网络化应用服务的主要障碍之一。

依据国家相关安全保密的政策法规，加强信息安全监管，确保信息安全，成为湖南地理信息公共服务平台必须遵守的基本原则之一。“但因我省网络基础设施落后，全省电子政务内网（涉密网）尚未完全建好。纵向上国家、省、市测绘地理信息部门难以联通；横向上测绘地理信息与相关政府机构、专业部门相互隔离。”湖南省国土资源厅基础测绘处副处长高雄飞介绍说。

这导致同一个系统，或者不同的部门有着天生的、难以逾越的“隔阂”，难以共享政务版平台。

同时，政府专用网络带宽不够，也极大限制了政务版平台提供在线服务，从而影响其应用推广。湖南省各相关厅局专用网络带宽为2兆，若要实现数据在线提供，刘智勇认为“至少要20兆以上的网络带宽才能实现”。目前，各部门之间只能通过用硬盘或光盘来提供数据与服务，甚至用最原始的纸质图件方式来提供信息。早在2004年，刘智勇在德国考察时，就发现其通过网络核查方式，已全部实现在线提供和获取数据。

行业应用也是政务版平台一个不可忽视的短板，它目前仅应用于湖南电力公司、湖南省国家安全厅等部门。高雄飞对此表示无奈：“近年来，我厅的一直在不遗余力地积极推广，但受各部门各行业自身信息化发展的基础、理念、经费等因素制约，使得应用前景非常广阔的政务版平台在实际应用推广道路上走得并不平坦。”

同时，由于历史原因，以前收集的数据以自然属性为主，仅简单地标注山、水、路、建筑等自然地物；而占据政务版平台应用绝大多数的弱GIS部门如统计、工商、税务等部门，他们关注和需求的重点则以社会属性为主，需要分析监测各类自然、经济、社会、人文要素的空间分布及其规律。

这说明，政务版平台的数据组织方式与实际应用还有一定的差距。湖南省第三测绘院（湖南省基础地理信息中心）总工程师华亮春认为其“要将数据从自然属性完善到社会属性，还有一段较长的路需要走”。

随着社会经济的发展，政务版平台相关用户对大比例尺、高分辨率数据资源的需求较为迫切，对政治、经济等热点地区地理信息的需求程度日益提高。

但是，一方面，因测绘地理信息相关保密法律法规中有明确的规定“涉密的数据只能在涉密网中共享与交换，非涉密的数据才可在非涉密的政务网中运行”，从而限制了用户的使用。比如水利厅需要1∶5万的高精度数字高程模型用于相关水利工程建设，但在《测绘成果的保密等级和期限》中规定，这是属于绝密级数据——任何方式都不能对其提供，而通过脱密软件和降低精度等方式处理后的数据，不能满足用户的需求；另一方面，现有数据资源千差万别，需投入大量的时间、人力和财力进行处理与整合，目前难以做到。

华亮春肯定地说：“数据资源处理整合以及信息资源相对匮乏问题，将制约平台提供高质量的应用服务。”

功能需要优化

功能是否完善和科学，是政务版平台吸引用户的重要的抓手。

比如政务版平台的核心功能之一的数据统计分析就有待完善。

2008年，湖南遭遇大范围冰灾，温家宝总理视察郴州。时任郴州市委书记的葛洪元打电话给湖南省国土资源厅，希望能够获取京港澳高速长沙至郴州段的高程数据。接到电话后，湖南省国土资源厅立即组织相关人员，根据相关地图和数据进行分析，最后通过计算获得了高程数据。

当时，因为在湖南省基础地理信息数据库中，京港澳高速长沙至郴州段的高程数据较为分散，不够齐全，导致无法通过在线数据统计分析而获取高程数据。现在通过政务版平台的数据统计分析功能，就完全可以迅速获取。

这个事例充分说明了功能完善的重要性。

刘智勇建议：“应根据在应用推广中各厅局的反馈意见，及时启动省级公共服务平台建设二期工程，从而进一步优化和完善平台的功能。”

目前，政务版平台还存在着“数据处理自动化、智能化水平低，各级基础地理信息数据库建设任重道远，数据内容存在结构性短缺”等缺陷，尤其是“交通、水利、林业、环保等专题数据基本是空白，如果完善这些功能，对政务版平台将是一个质的提升，各用户将会离不开它。”

机制亟待完善

机制保障是最大的保障，政务版平台最需要的保障机制就是资源和信息交换共享。

由湖南省政府制定的《数字湖南地理空间框架建设工程“十二五”发展规划（2011-2015年）》（以下简称“纲要”）中指出：“数字湖南地理空间框架……不断完善信息交流交换机制，加强与国家级、市县级地理空间框架建设任务的协调，促进部门之间资源整合和信息共享，充分实现和完善框架建设的内容，以满足各领域对基础地理信息的不同需求。”

实际上，政务版平台的信息交流交换距共享机制还有很长一段距离。目前，政务版平台仅实现单方面的数据共享，即免费给其他各厅局单位提供数据，从未免费采集过任何厅局单位的数据。

政务版平台如同在唱独角戏。

刘智勇为此大倒苦水：“比如水利厅有全省水利的详细数据，像水库容积大小、位置、是否有水电站及其大坝详情，30公里以上河流的详细信息等，如果共享在政务版平台，则是一个多赢的局面。为此，我跑了不知道多少趟，但他们找了若干理由，就是不肯提供。”

其他许多厅局也是同样情况，刘智勇将其原因归为“难以打破的部门利益壁垒”。他建议“健全数字地理空间框架组织运行体系，尽快出台相关共建共享政策、地理信息管理法规，成立相应的协调机构和办事机构，合理界定相关部门的责任和义务等”。

这种情况造成各部门仍旧是一个个独立的信息孤岛，并未共建共享一个统一、权威的地理信息资源平台，与《纲要》中“明确相关部门的职责分工，落实好框架建设的保障条件，确立框架的权威性和公益性，防止各自为政，避免重复建设”的基本原则相违背，也与2015年“建成省级地理信息数据交换中心和政府地理信息服务门户网站，及时向社会发布地理信息资源目录，初步实现涉密与公开的地理信息的网络化交换与快速流通”的目标相差甚远。

令人大跌眼镜的是，即便在湖南省国土资源系统内部，这样的“利益壁垒”也难以打破。

目前，湖南省14个市州全部纳入“数字城市”建设范围，其中长沙、株洲、湘潭、益阳、郴州和衡阳的“数字城市”已经建成，湖南省国土资源厅与各市州政府都已签订共建共享合作协议，各市州国土资源局或是牵头单位、或是重点协调单位。但是，政务版平台仅收集到“数字益阳”和“数字岳阳”的相关数据，只因这两个“数字城市”的技术承担单位是湖南省第三测绘院（湖南省基础地理信息中心），而其他“数字城市”的数据“都因各种原因收不上来”。