土地改革：底线与创新

中共十八届三中全会勾勒了我国土地制度改革的底线、目标及路线图，在此基础上，湖南省委关于贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的实施意见中（以下简称《实施意见》），结合湖南实际对之进行了具体化，使土地改革具有操作层面的意义。

习总书记对土地制度改革提出八字原则：坚守底线，事可先行。总书记在全会上以及后续会议上都讲的非常清楚——农村土地制度改革是牵一发而动全身，因此必须谋定而后动。所以他也讲，土地制度改革要有“三条底线”：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

《实施意见》关于土地制度改革就贯彻了总书记的八字原则和谋定而后动的精神。关于坚持底线，首先，《实施意见》提出的各项土地改革都没有触及土地的所有权性质的改变；其次，《实施意见》强调土地用途管制，严格区分农地和农村集体经营性建设用地两类不同性质的农村土地，不能改变土地的用途；再次，《实施意见》就赋予农民更多财产权利，提出了较多具体措施和制度改革，但这一切都是为了让农民得到更多实惠。

土改既要坚持基本底线，又要大胆创新，这就是“事可先行”及“谋定后动”。 在落实中央决定基础上，《实施意见》结合实际的创新主要集中在以下。

第一，在建立城乡统一的建设用地市场方面，《实施意见》提出要“完善农村集体经营性建设用地流转和增值收益分配制度，扩大集体建设用地基准地价试点范围”，这意味着湖南今后对农村集体经营性建设用地的估价、征收将逐步按基准地价方式进行，实行与国有土地同等入市、同权同价。同时，《实施意见》就改革征地与拆迁补偿方式，完善征地制度，创新性地提出要建立征地补偿与保障标准的“动态调整机制”，合理提高个人在土地增值收益中的分配比例。实施征地补偿与保障标准的“动态调整机制”，意味着征地补偿和失地农民社保水平要与土地的增值收益和物价水平联动。

第二，在推动农村土地经营权有序流转方面，《实施意见》就放活土地经营权，推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作也制订了时间表：从2014年起，扩大确权登记颁证工作试点范围，4年内完成全省确权登记颁证任务。在建立健全土地承包经营权流转机制方面，《实施意见》指出要探索土地信托流转等新模式。针对农地合理有序流转，《实施意见》提出要制订“土地流转奖补政策，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”等都对中央决定的土改条文有所拓展。

第三，鉴于土地和个住宅是农民主体财产，《实施意见》就如何赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，提出要积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，固化农民在村里的原有各项收益权。要深化农村集体资产股份制改革为重点的产权制度改革，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。2014年，选择部分县乡开展试点，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，拓宽农民财产性收入渠道。其中，“固化农民在村里的原有各项收益权”意味着农民土地、住宅等产权的各项权益将进一步明晰。

总之，《实施意见》在坚持底线的前提下，推出了多方面的土改创新举措，决心和力度是很大的。