地方市场发展中的适应型政府

内容提要：适应型政府在地方市场发展中扮演“扶持之手”角色，其行为逻辑是顺势而为、提供制度上的激励结构，形成政府与市场的良性互动。这意味着适应型政府既不会完全遵从所谓的“自由市场”逻辑，也不会过度或直接干预企业内部的经济活动，而是努力为市场发展创造必要的制度环境和协调机制。在中山市个案中，政府根据经济发展的阶段性特征不断调试政府与市场的关系，其在不同层面和领域的改革举措和制度供给，为企业家成长、市场发展塑造了总体上有效率的激励结构。适应型政府的扶持之手是企业家、地方资源、区位优势和资本积累等要素发挥更大效力的重要条件。

：地方市场适应型政府扶持之手

〔中图分类号〕C916；D035-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2014）02-0102-08

一、引言

现代社会科学对市场发展和经济增长之动力的探索始于“经济学之父”亚当·斯密于1776年发表的《国富论》。将斯密奉为鼻祖的现代主流经济学家普遍认为，市场机制在为基本生产要素估值、提供正确的价格信号和适当的激励机制以使资源达到有效配置这些方面被证明是不可或缺的。①尽管如此，政府在市场经济发展中的角色及作用无论是在理论上还是现实中，在经济学还是其他社会科学里，从来没被轻视更未曾忽略过。对于备受世界瞩目的中国经济奇迹而言，市场发展的中国经验与那些基于西方发达国家经验而提炼出来的经典发展理论，虽有一定联系和相似之处，但也在诸多方面具有差异性表现。怀默霆对此似乎惊讶地发问，在国家之手显而易见且通常还很有力的情况下，中国经济如何以及为何能取得如此成功？②类似怀默霆这样的疑问在自由市场经济的信奉者那里很常见，但诸如此类的问题在很大程度上却是个伪问题。因为从历史上来看，很难找到经验的事实依据能够证明，一个国家或地区的经济增长可以只靠自由市场而无需政府的任何配合与支撑。对于中国而言，推动市场顺畅发展和实现经济增长构成了政府的重要目标，因此作为组织的政府本身没有恶意破坏市场良性发展的动机。在这样的认知起点上，更值得探索的问题是政府在怎样的条件下如何促进或破坏了市场发展。

从某种意义上而言，中国经济奇迹的产生可以说是诸多繁荣的地方市场的综合。所以探讨地方市场繁荣中的地方政府角色，是我们认识和解释中国经济奇迹的重要切入点。但从诸多竞争性的理论来看，地方政府究竟扮演了怎样的角色、起到何种作用，仍有待学界做出详尽的描述和分析，并在此基础上进行恰切的理论抽象和概括。就此而言，广东省中山市为我们提供了一个合适的分析个案。2013年5月郑杭生教授领衔的研究团队在中山市调研。如无特别标注，本文呈现的资料和数据均来源于作者作为团队成员从该市市委和政府各部门获得的材料。位于珠江三角洲中南部的中山以广东省1%的土地、3%的人口连续多年创造了全省第五的经济总量。2012年该市实现生产总值2441亿元，增速居珠三角第二，而人均生产总值则高达775万元。该市民营经济非常发达。2012年底，登记注册的私营企业和个体工商户近216万家，民营经济实现增加值123634亿元，占全市生产总值的5065%。中山市发达的市场经济与地方政府的角色有着密切联系。本文将整个民营市场经济视为一个统一的大市场来展开分析。尽管促进地方市场繁荣的因素很多，但本文着力于通过适应型政府的扶持之手的理论模型对中山市个案进行检视，藉此探讨市场发展和经济繁荣中的地方政府角色及其意义。

二、转型经济中的地方政府：经验刻画与模型分析

1以往研究中的经验刻画

国内对转型经济中的地方政府角色研究形成了几种代表性的理论和观点，提供了不同解读。最具影响力的理论莫过于戴慕珍的“地方国家统合主义”（local state corporatism）。在戴慕珍看来，中国的地方政府将其辖区范围的企业当作更大的企业整体的一部分，而地方官员则起到董事会般的作用，有时甚至更直接地充当公司执行官角色。这种模式彰显了制度变迁的路径依赖特征，属于一种混合策略，同时利用了毛泽东时代承继下来的国家能力和发达资本主义国家的方式。因此她将这种由政府引领的独特增长模式叫做“地方国家统合主义”。Oi， Jean C.， “The Role of the Local State in Chinas Transitional Economy，”The China Quarterly， 1995， p.144.华尔德的“地方政府即厂商论”虽然在提法上有些不同，但与戴慕珍的理论并没有本质上的差异。他认为，地方政府是市场中的一个社会行动者，直接参与市场活动，扮演游戏者角色，从整体上来看则形成了地方政府与地方企业之间的庇护系统。Walder，A.， “Local Governments as Industrial Firms，”American Journal of Sociology， 1995， p.101.基于这种视角，有学者将地方政府视为政治和经济的双重主体，既拥有制定和执行政策的裁量权，同时也被认为有责任去保护、促进甚至直接管理地方经济。Gong，T.，“Corruption and Local Governance： the Double Identity of Chinese Local Governments in Market Reform，”Pacific Review， 2006， p.19.王达伟的经验研究则为此种理论提供了充分的论据支持。Wank，D. L.， “Private Business， Bureaucracy， and Political Alliance in a Chinese City，”The Australian Journal of Chinese Affairs， 1995， p.33； “The Institutional Process of Market Clientelism： Guanxi and Private Business in a South China City，” The China Quarterly， 1996， p.147； “Producing Property Rights，”in Jean C. Oi & A. G. Walder（eds.）Property Rights and Economic Reform in China， Stanford University Press， 1999.

越往基层，地方政府的经济行动者形象可能越明显。杨善华将乡镇政府刻画为“谋利型政权经营者”，认为将经济活动视为主业的乡镇政府依靠行政权力来经营乡镇企业，组织庞大的权力关系网络，以获取更多的资源，控制更多的资产。杨善华、苏红：《从代理型政权经营者到谋利型政权经营者》，《社会学研究》2002年第1期。徐建牛对珠三角洲地区乡镇政府参与经济活动的手段和方式进行了研究，发现乡镇政府积极发展地方经济，依然有着强烈的谋利动机，但观念和行为较以往研究者所揭示的情况发生了明显变化，在行为上表现为从动员资源创办集体企业转向改善投资环境吸引外来企业迁入，且从直接介入和干预企业内部生产、经营活动转向立足于企业之外，通过支持经济性中介组织的发展，向企业提供间接的服务和扶持。徐建牛：《基层政府行为演进的制度逻辑》，上海三联书店，2012年。

总之以往许多相关研究表明，无论是以何种形式，中国的地方政府始终在地方经济的场域里充当了重要角色，对地方经济活动施加了各种影响。参见丘海雄、徐建牛：《市场转型过程中地方政府角色研究述评》，《社会学研究》2004年第4期；Saich，T.，“The Blind Man and the Elephant： Analysing the Local State in China，” in Kipnis，A. et al. （eds.） Cotemporary Chinese Society and Politics（Volume III）， Routledge， 2009.而一旦我们从全国范围看，在承认地方政府之于经济具有重要作用的前提下，既有关于地方政府与经济发展之间关系的研究仍值得商榷和进一步探讨。试图采取某种单一角色或统一面相静态地刻画地方政府角色，注定不过是理论上的理想类型。尽管不同地域的地方政府在科层体系里居于同样的结构性位置，但由于中国区域间发展的不均衡性，再加上不同地域在政治生态和文化背景上的差异和悬殊，我们很难说不同的地方政府都属于这种或那种特定类型。

2“多手模型”与适应型政府的扶持之手

关于经济中政府角色的经典论述产生了几个理论模型。学界用“手”的隐喻将政府角色抽象为三种模型，分别是扶持之手、无形之手和攫取之手。根据政府的扶持之手模型，不受约束的市场会导致垄断定价，污染和失业之类的外部性，企业信誉缺失及地方发展动力不足等诸如此类的问题，而一些恰当的政府干预举措则被认为能矫正市场的这些失败之处。与扶持之手相对应的传统选择是国家的自由放任视角即无形之手模型。该模型源于这样的一种观念，即认为政府不在场条件下的市场运转将非常顺畅。政府只需为支持市场经济发挥基本功能，比如法律、治安和国防的供给。除了实现这些极少数的公共物品外，政府做得越少越好。第三个视角是政府的攫取之手模型，直接将关注点集中于政治并将其当作市场中政府行为的决定因素。攫取之手与无形之手共享对政府的怀疑观点，但前者更加精确地描述政府的现实所为，因而更加建设性地聚焦于改革的设计。Shleifer， A. and R. W. Vishny， Grabbing Hand： Government Pathologies and Their Cures， Harvard University Press， 2002，pp.2-3.

政府发挥扶持之手的意义不言而喻，而无形之手和攫取之手则经常遭致各种误解。无形之手的政府隐喻并不意味着政府在经济中是无为角色，实际上该理论要求政府做好市场的服务员，提供健康发展的市场所必需的公共物品，因此无形之手实际上是有限度的扶持之手。攫取之手强调的是政府对经济的各种介入和干预有其自身政治利益的驱动力，比如可能通过制度和政策设计去指导或鼓励企业更多地雇佣下岗职工以实现政治的而非经济的目标，因此并不能狭隘地将其等同于掠夺市场利益的寻租之手。

每种关于政府角色之隐喻的理论模型背后都有特定的基础性假设。无形之手的基础性假设是政府与市场在某种程度上是对立物，政府对市场的干预会破坏市场自身的运作逻辑进而不利于经济绩效，因而该模型虽然强调政府的公共物品供给功能，但从根本上来说是悲观主义的。扶持之手和攫取之手都反无形之手的悲观主义取向，也都是行动主义的。差别在于，扶持之手模型假设了一个善意而可靠的政府，而攫取之手模型以一个努力追求自身利益目标的政府为前提假设，认为政府追求的目标并不一定与经济绩效相契合。

从现实来看，用一种模式来描述和刻画地方政府的本质显得并不太恰当。符平：《市场的社会逻辑》，上海三联书店，2013年，第250页。同样地，认为某地方政府只是充当特定类型的“手”的看法也肯定不准确。正如许多研究者所观察到的，即便在所谓自由放任的市场经济中，仍然可以看到政府在市场繁荣、经济腾飞中所充当的关键性角色。Hall， P.A. ， Governing the Economy： The Politics of State Intervention in Britain and France， Oxford University Press， 1986； Streeten P.， “Markets and States： Against Minimalism，” World Development， 1993， p.21； Lee， Y. and W. Kin， “South Koreas Meandering Path to Globalisation in the Late Twentieth Century，” Asian Studies Review， 2010， p.34.尽管处于相同结构位置上的政府具有若干统一属性，但现实中不同地区、不同时期的地方政府扮演的角色可能会体现出很大差异。假设两个不同地区在地理条件、历史传统和资源禀赋等其他条件上大体相同或相似，但经济发展的结果却大相径庭，可以推测不同的政府角色扮演是其中的重要原因。而对于任何一个实现了市场发展和经济增长的地区而言，我们又可从结果反推，其地方政府必然根据地方产业和市场的历史传统与宏观情景，做出了符合当地实情、有利于推动产业发展和市场转型的抉择，从而为经济增长提供了制度上的激励结构。我们称这样的政府为适应了市场发展所需的政府，即适应型政府。适应型政府作为学术建构的“理想类型”，与前述模型一样有其假设的前提条件，不仅假设了政府具有善治的动机，也以其在面对新的市场环境时具备相当的学习和组织能力作为前提条件。对于中国经济发达地区而言，适应型地方政府必然这样那样地发挥了扶持之手的作用。本文通过中山市个案即在于揭示政府如何通过一系列政策和行动举措介入市场来充当扶持之手的。

三、促进市场发展的“扶持之手”：中山适应型

政府的行为分析1以制度供给激活创业者和企业家的活力

制度之所以是市场发展中一个非常重要的因素，在于其为市场主体提供了激励结构。同样的经济基础和资源禀赋，不同制度会形成不同的激励结构，由此产生不同的经济绩效。繁荣的地方市场在很大程度上是企业家创造的，而活跃的企业家群体离不开良好的制度环境。据中山市政府统计，截止2012年落户中山的世界500强企业有24家，外商投资企业3600多家，投资总额167亿美元。该市的企业和个体户规模一直在增长，到2011年已达224万户，平均每4个常住人口家庭户就有一名创业者。市场主体的规模扩大一方面与人们的创业精神或者说熊彼特意义上的企业家精神有关，另一方面，这种创业意识和创业精神转化为成功的创业实践和企业家活动也需要政府提供制度环境。为进一步促进原本十分发达的个体私营经济，中山市政府多方面发挥了“扶持之手”的作用，出台了一系列支持创业的政策措施，内容涵盖创业过程的众多方面。

个体户和私营企业主在起步阶段往往最为艰难，而政府扶持也更多地体现在对其自主创业的起步和初期发展的帮扶上。这样的帮扶主要包括如下几个关键方面：其一是建立公共财政信用平台，为创业者和企业提供全方位的金融服务和低成本的资金支持。这在中小企业普遍面临融资难的背景下具有重要意义。比如，中山市通过组建小榄村镇银行和小额贷款公司，发挥了小额贷款股份有限公司、银信部门在支持创业中的资本主渠道作用。如2012年为民营中小企业累计发放贷款164亿元。其二是实施税费减免政策。该市综合运用税费减免、公益性岗位安置、灵活就业人员社保补贴等优惠政策扶持自主创业和中小微企业。如2012年减免中小微企业年税收10亿元以上，取消、免征和缓征的涉企相关行政性事业性收费近309亿元。其三是实施尽可能宽松的市场准入政策。中国经济的重要特点之一是，若干重要行业对私营经济体是封闭的。中山市在既有的国家政策框架下，基于“非禁即入、有需则让”的原则，切实放宽了对行业准入资金、创业领域、投资方式、经营范围、经营场所等限制，放开或降低对部分第三产业行业的准入限制和进入门槛。其四是通过创业孵化基地为初始创业者提供一站式综合服务。目前该市共建有创业孵化基地10个，其中省级创业孵化基地2个，入园企业780家。其五是对企业发展和个体户升级为企业提供直接的财政支持。对于利润高、发展空间大的个体户，政府支持和鼓励其升级为企业法人，提高市场竞争力。为此该市设立了9千万元专项配套鼓励扶持资金，转型升级企业享受奖励、补助和贷款贴息等优惠政策。从2011年到2013年初该市实施个体户转企业政策的两年间，超过15万家个体户在政府支持下升级为企业。

就当下中国的个体户和小规模企业主来说，农民仍然是这个群体的主要来源之一。而将农民转为个体户和企业家不仅会带来农民收入的增长，也会促进地方市场的发展。中山市各镇区大多采取了扶持、鼓励本地农民创业致富的若干措施。比如，黄圃镇对自主创业的农民给予5万元以下贴息贷款。火炬区对已领取工商营业执照并经营满一年的农民给予2千元奖励。类似这样的举措在其他乡镇也有不少。

产业集群是进一步激活市场主体活力、促进特定产业发展成规模经济的重要途径。虽然产业集群是市场发展到一定程度而逐渐产生和形成的经济现象，但同样离不开政府的“扶持之手”。中山市拥有23大产业集群，还拥有珠江口西岸唯一的保税物流中心、三大中心商务区和四大集聚商圈。全市18个镇有省级专业镇15个，27个国家级产业基地有19个设在专业镇，专业镇生产总值占全市近60%、贡献税收超过50%。产业集群和专业镇经济的活力带来了市场繁荣和地区经济的增长，而政府在其中所起到的主要作用便是政策驱动。

以该市沙溪镇为例。该镇有“中国休闲服装名镇”之称，是我国纺织服装业首批产业集群地之一，2012年还被选为广东省服装产业转型升级重点培育集群的对象。沙溪镇服装业在本世纪之初的企业集聚和行业规模业已相当可观。2001年，沙溪镇有大小制衣企业641家，配套企业531家，平均每平方公里拥有企业21家，年产成衣2亿件，产值约28亿元，销售额约27亿元。这些企业当时便已自然分化出品牌经营、品牌及加工生产、来料加工等几种类型，形成一定程度的社会分工和专业化协作。而且当时的一批专业市场也为产业集群的成长提供了有利的条件。那么，沙溪镇服装业是否就完全是市场发展到一定阶段而出现的自然而然的结果呢？实际上有研究者对该镇休闲服装业的研究发现，该镇休闲服装产业集群现象虽然是自发形成的民间行为，但是如果没有政府在土地规划、产业政策、市场管理、培养熟练工人方面的扶持，以及必要的基础设施投入，产业的发展会非常缓慢，集群也就难以形成。卞芸芸等：《产业集群特征探析及形成机理——以中山市沙溪镇为例》，《经济地理》2008年第2期。在2002年，沙溪镇政府就成立了扶持服装行业领导小组，负责对服装产业进行整体规划，制定服装行业的发展策略和政策。在产业集群到达成熟阶段以后，政府从技术上给予支持以进一步提升产业集群的层次。如从2012年开始，沙溪镇与中山职业技术学院签署联合办学协议，依托沙溪镇的服装产业优势，共建沙溪纺织服装学院。同时，沙溪镇还与中山市广弘集团有限公司签署合作协议，合作共建沙溪休闲服装创意园。面对一个发展较成熟的产业而实施的这些举措表明，一个适应型政府应该基于经济发展的规律来调整其服务市场的着力点，扶持之手的出发点和最终目标始终是不变化的，但作用的方向却有必要有针对性地发生改换。

2人力资本的保证与创新精神的引导

人力资本和技术创新精神对于现代市场经济极具价值。资金保障和政策支持仅仅是市场主体活力得以激发的一个方面。企业家们还有必要提升自身能力和人力资本以适应竞争激烈的市场经济。人力资本同时还是地方发展所需的公共物品，而这种公共物品的供给主体主要是政府。适应型政府不仅会为市场发展提供必需的基础设施和良好的制度政策，还会积极提供人力资本和技术。中山市通过一系列政策举措来吸引和培育优秀人才，引导和推动企业的技术创新，而这对于技术引领市场潮流的现代经济具有重要意义。

中山市政府将有创业愿望和培训要求的城乡劳动者全部纳入创业培训补贴范围。在大力推广国际劳工组织SIYB培训模式的基础上，该市积极探索和创新具有本土特色的创业培训方法，扶持普通高等院校、行业组织和社会力量开展创业培训，组建和培养了一支由高校教师和本土企业家组成的专业化的创业培训师资队伍。政府还扶持并申请认定了一批省级以上创业培训定点机构，充分发挥创业培训补贴政策的引导扶持作用，强化创业培训质量考核，在一定程度上提升了准企业家的创业能力。人力资本和技术创新是市场繁荣、经济增长的重要保障，而人才又是技术创新的源泉。中山市对企业培养和引进优秀人才出台有诸多支持举措，形成了对个人、团队和企业的三层政策支持体系。这些支持举措大多采取的是经济手段。对于一些重要奖项的获得者比如个人获得突出贡献奖、企业获得爱才重才奖，市委、市政府不仅采取物质上的丰厚奖励，还对突出贡献奖获得者予以全市通报表彰，颁发荣誉证书。针对新型科技人才设立了“突出贡献奖”，每2年一次表彰奖励为中山做出突出贡献的创新型科技人才或团队。

技术创新是企业尤其是工业企业发展的驱动力。早在本世纪之初，中山市便运用政策杠杆引导、鼓励和扶持中小企业和民营企业开展技术改造和技术创新，扶持民营企业建立有利于自主创新的技术创新体系和运行机制。2004年，在政府登记受理的民营企业技改项目有183个，该年度中山市共安排了3800万元工业企业技改贴息资金。政府还积极指导并帮助具备技术创新优势的民营企业组建市级企业技术中心。佚名：《政府组合拳四大措施优化民企发展环境》，《民营经济报》2005年9月12日。该市引进有3家国家级创新平台，建有国家灯具质量监测检验中心，办有13个国内外有影响的特色专业展会。通过吸引国家重点实验室等高端机构和领军团队落户，支持企业在重点领域进行核心技术攻关。技术改造和技术创新提高了产品科技含量，也凸现了经济效益。2012年中山市高新技术产品产值占工业总产值40%。这显然与该市特别注重市场中的科技创新有不可分的关联。

该市为数众多的专业镇同样非常注重技术创新。以古镇为例。古镇被中国轻工业联合会授予“中国灯饰之都”称号，其灯饰产业全国闻名，是古镇的龙头行业和经济支柱。从1982年发展至今，经过近30年的培育和发展已成为世界性几大灯饰专业市场之一，年产值超千亿元，是国内最大的灯饰专业生产基地和批发市场。而该镇灯饰产业的持续发展离不开不断的技术创新实践和良好的技术创新环境。古镇政府则在良好的技术创新环境上发挥了主要作用：一是古镇政府大力投入改善镇级技术创新平台建设，完善以照明工程中心和企业技术中心为主体的镇级技术创新平台硬件设施，引导和帮助企业建立技术研发机构，形成了镇级有行业技术中心、大企业有研究开发中心、中小企业有工程研究开发室的立体交叉型技术创新体系；二是开展产学研结合的技术创新工作，为企业与大学、科研机构的合作创造机会和搭建平台；三是制定镇政府鼓励科技创新促进产业升级的政策，以资金奖励措施扶持专利申请。据统计，在2008年到2010年该镇的专利授权量近2500件，年均递增达32%。沈孟康：《基于钻石模型的中山市古镇灯饰产业集群发展现状研究》，《内蒙古财经学院学报》2012年第6 期。

3改革公有企业产权制度：塑造公平竞争的市场环境

在新制度主义经济学家看来，清晰界定的产权是市场发展和经济增长的前提条件。而政企不分的模糊产权虽然曾经带来了公有企业的繁荣，但从长远来看这种产权制度导致企业责权不清，市场很难获得持续发展的活力。与此同时，这种制度安排人为地在市场主体之间制造了不公平竞争关系，也破坏了市场的运行秩序、影响市场的健康发展。

1998年前中山市的公有企业便面临着政企不分带来的严重问题。一方面是公有企业投资主体单一化，政府背负的投资风险加大。这表现为企业过度负债，资产负债率过高，企业资产质量差，企业债务越背越重，资产运行效益低，亏损越来越重。就资产负债率而言，1997年中山市市属8家资产经营公司共有一级经营性企业256户，账面资产总额为252亿元，账面负债总额为2147亿元，资产负债率为852%，远高出国际惯例的危险警戒线。另一方面，公有资产管理、监督和营运体制不完善，公有资产得不到优化配置。由于政企不分、责任主体不明，实际运作机制是谁都对企业负责，但谁都不能对企业负最终的责任。正因缺乏激励和约束机制，企业经营好坏与经营者、职工没有直接关系，因此公有企业普遍存在高投入低收益、高成本低效率现象。1997年中山市平均每户市属公有企业只有公有净资产1450多万元。由于企业净资产小、自有资本不足，企业不得不举债经营。到1998年，中山市属企业的银行借款和其他应付款合计1316亿元，平均每个企业的借款和应付款高达5140万元。由于企业实现的利润率低于银行平均贷款利率，借款和利息越滚越大，导致企业的亏损面和亏损额逐步扩大，企业发展陷入恶性循环困境。

公有企业经营困境主要源于产权制度改革未到位，政府很难对公有资产实施有效监管。与此同时，公有资本投资涉足领域广，在一些非关键性的竞争行业也投入了大量公有资本参与竞争，这不仅降低了公有资本的使用效率，也导致了公有企业与民营企业争利的局面。面对这种由来已久的困境，中山市不是没有改革举措。但在1998年实施新一轮改革前，中山市公有企业改革仅局限于放权让利、租赁承包等形式，没有触及产权制度改革。1998年，为了破除这种经营困境，中山市以产权制度改革为核心启动了历时3年的新一轮改革。

这项改革首先从公有企业产权制度改革入手，调整和完善所有制结构，使公有资本从一般竞争性和非关键性领域退出，使这些企业真正成为市场主体。通过公有企业的市场化改革来确立企业的市场主体地位，旨在解除政府对公有企业的无限责任，同时也是根除政府既当市场的裁判员又当运动员的重要途径。“鼓励员工赎买公有产权”、“人随资产走”、“债务随资产走”、“企业人变社会人”、“企业转制后属地管理”等一系列措施的实施，有效地推动了市属公有企业改革。至2002年2月底，市属公有企业的转制面已达到全市实际统计的市属公有企业95%以上。通过改革，转制企业共盘活存量资产9244亿元，出售转让变现资产1094亿元。而公有企业退出一般性竞争行业和非关键性领域则刺激了民间资金，为民营经济发展腾出了广阔的投资领域和发展空间，形成了民间投资活跃、市场活力增强的局面。新办工业企业从1997年的445家增加到2001年的1500多家。民营工业产值、外资企业产值、公有企业产值比重由1998年的1382：4795：3823变为2002年的3943：5600：457。2002年民营经济工业总产值比2000年增长273倍。总之，1998年的产权制度改革既扭转了改革前公有企业经营亏损越来越严重的局面，也促进了民营经济主体的活力。由于这项改革营造了更为公平的市场竞争环境，整体市场也就获得了更大经济效益，主要表现在工业企业的综合效益指数、企业成本费用利润率和流动资产周转率都较改革前有了显著提高。

4打造催生市场信任文化的制度机制在经济发展过程中，一个国家里同样的经济政策并不见得会在不同地区产生相同的经济效益。造成这种差异性后果的因素有很多。而从文化角度来看，不同地区不同的文化和价值观念会使同样的经济政策产生差异悬殊的经济结果。信任和信誉作为市场经济的基础和重复交易的前提，是一种重要的巿场文化。信誉兴市，失信毁市。近年来中山打造以信誉信任为核心的市场文化，这对促进相关产业发展和市场秩序的形成起到了良好效应。

以古镇灯饰市场为例。2009年古镇灯饰业总产值便达166亿元，占全国市场份额60%以上。但近年来古镇灯饰市场标价虚高、设置价格陷阱、低折扣交易、恶性竞争等现象较为严重。在市场上“标价1万，最后2千元成交”的现象很常见。混乱的价格秩序不仅对厂商不利，也损害了经销商和消费者利益，显然不利于灯饰市场的健康发展。为规范市场价格秩序，营造良好有序的消费环境，古镇党委和政府以灯饰价格信用体系为重点，督促灯饰企业规范经营，着力规范灯饰市场交易价格，试图藉此打造诚信的灯饰市场，建立明码标价、诚信的市场交易秩序。为此，政府一方面向全镇灯饰产业经营者发出“倡导价格诚信，推动明码标价”的倡议，面向商户和消费者发放《灯饰价格诚信建设宣传手册》，要求商户严格遵守国家的价格法律法规和各项价格政策，坚决杜绝价格欺诈行为，鼓励消费者积极举报投诉维权。另一方面，为切实加强灯饰市场价格的诚信管理，古镇党委和政府实施了促进灯饰行业诚信经营的多种有力举措。

在具体步骤上，古镇首先选择了大企业和大灯饰卖场进行价格规范，以发挥行业的示范和标杆效应。2012年底，古镇在两个大型灯饰销售卖场及华艺集团和鹰皇灯饰两家大型生产企业试点推行灯饰价格信用体系试点建设。根据企业与政府签订的《价格诚信承诺书》，古镇镇内试点单位承诺不仅要建立企业内部的价格管理制度，健全内部价格管理机构，正确行使经营者定价权利，而且要坚持明码标价，标价内容做到真实明确、货签对位、标志醒目，尤其是促销商品降价折扣后，价格不能低于标价的70%。古镇物价部门介绍，试点工作开展后，试点卖场内的300多家商户基本做到了承诺的明码标价，并且规范使用由中山市物价局制定的标价签，约有100家商户承诺日常交易中执行灯饰零售价格不低于标价7折的规定。

古镇政府还设立了公共发布平台“红黑榜”，表扬守信企业，曝光失信企业。在企业融资、项目审批上，镇政府对不守信的企业设立高门槛，依托行业协会对企业中的“害群之马”进行抵制，形成“一处失信，处处受制”的惩戒机制。另外，古镇全力推广使用“古镇灯饰”的优质标志商标，试图将企业价格诚信作为“古镇灯饰”商标的申报条件和考评条件之一。物价部门则敦促各商会发挥行业协会组织互相影响、互相渗透、互相制约的作用，通过宣传教育等方法进一步规范会员企业的经营行为。专门成立的检查组对灯饰商铺的价格进行专项检查。检查组一旦发现商铺的标价签存在不符合规范、价签不齐全、货签不对位等情况，便立即要求这些商户限期责令改正，并要求使用特色标价签的商户向镇区物价所申报备案。这些举措对规范古镇灯饰价格、促成市场的诚信文化起到了促进作用。

四、结语

从GDP增长率来看，中国改革开放三十多年来的经济增长率不仅高于经济起飞阶段的日本，也高于创造奇迹时代的韩国、中国香港和台湾，仅次于新加坡。徐建牛：《基层政府行为演进的制度逻辑》，上海三联书店，2012年，第3页。经济长时期高速增长的中国奇迹引发了学术界的热议。新自由主义理论强调自由市场机制作用，对此的解释通常将其归因于一个不断“退出”市场领域的政府。而斯密的理论并没有预设一个最小作为的政府，而是强调了能促进市场经济发展的有效率的政府。类似于中山市这样的适应型政府必然是致力于实现这种效率的政府，其行为逻辑可谓是“有进有退，有所为、有所不为”和“退而有序，进而有为”。这种行为逻辑不仅表现在上述诸多方面，还表现在政府减持与市场相关的审批权上，最近两年，该市根据市场发展到新阶段的新诉求将针对民营经济的行政审批事项从原来的1404项精简到了349项，减幅达75%。这些行为都是政府调试其与市场关系的努力，而且可以看出新时期的适应型政府在由以往的指令型、审批型政府向指导型、服务型政府转变。

在不同的国家和地区，适应型政府的角色表现会不同。在盎格鲁—撒克逊式资本主义经济体中，适应型政府更多地属于“无为之手”的理想类型。而适应型政府在中国则更多地表现为有策略地积极介入市场的“扶持之手”。共同之处在于，无论是哪种类型的适应型政府，都不会对企业内部的运作过程进行直接干预或出台对企业发展有损害的政策。因此，推动了地方市场繁荣发展的适应型政府必然是在其应该发挥作用的领域做出了实质性的举措。从中山市个案来看，其适应型政府表现为诸多方面，比如为创业者和企业家供给了其成长所需的各种政策支持，提供了其提升自身人力资本的机会，鼓励和引导了创新精神，通过公有企业的产权制度改革营造了更为公平的市场竞争环境，实施了促进诚信的市场文化生成的制度机制。这些外部制度环境为市场发展营造了一个总体上有效率的激励结构。可以说，适应型政府是地方市场发展和经济繁荣中重要的充分非必要条件。促进地方经济繁荣的企业家、地方资源、区位优势和资本积累等要素借助于适应型政府的扶持之手显然能发挥更大效力。

不过应该认识到的是，关于政府角色的经典理论模型都只是学术建构的“理想类型”。适应型政府也不例外。一旦我们基于原初的现实经验去观察和分析地方政府，很容易发现政府同时在充当扶持之手、无形之手和攫取之手角色。因此研究需要去甄别的是政府主要扮演的角色更接近哪种理想类型及其意义何在。比如攫取之手一直备受诟病，而政府在市场中扮演攫取之手虽然有可能导致腐败、破坏公平竞争的市场环境，但属于攫取之手的政府也因为倾向于将政治目标植入经济目标中，因而并不见得只会导致有害的结果。这种政府如果将有利于社会整体效益的政治目标嵌入到市场发展的目标中去，便会带来经济和社会的双重效益。市场经济发展进入新阶段后的政府与市场关系还有很多需要解答和值得探索的问题，而正确的答案显然将有助于我们更加正确地摆正政府在协调市场和发展经济中的位置。