城市轨道交通筹融资之土地融资模式浅析

孙燕

【摘 要】本文从探索城市轨道交通建设筹融资与土地储备机制相结合的思路出发，以南京地铁的土地储备融资模式实例，分析了地铁捆绑收储土地及沿线土地开发收益作为地铁建设资金补充的筹融资方式。实践表明，该模式取得较好的经济效益和社会效益。

【关键词】地铁筹融资；土地储备；沿线土地开发收益

一、我国城市轨道交通的筹融资现有模式

城市轨道交通融资的基本模式一般有政府融资和市场化融资两种模式。政府融资实行“政府职能、企业运作”，政府作为投资主体直接参与轨道交通项目的开发，以政府信用作担保，通过公有企业或政府性投资公司来实现开发资金的筹融资。但是该种模式存在缺点是政府资金的运作效率不高，负担也较重。市场化融资是以企业信用或项目收益为基础，以商业贷款、发行股票等商业化融资为手段，筹集资金并加以运用的金融活动。

二、探索城市轨道交通建设筹融资与土地储备机制相结合

地铁融资方式和盈利模式决定着地铁商业化、市场化的运作和良性发展，要使地铁融资方式有根本性的突破，必须要在用轨道交通引导新城规划和土地开发中寻求新的空间，否则地铁建设投资巨大的问题仍然无法解决。用城市轨道交通实施“引导规划、控制红线、预留用地、储备项目”的战略，以轨道交通来引导土地开发模式，利用地铁拉开和优化城市的发展布局，扩大城市的发展空间，而在土地的升值过程中，政府通过土地级差收益，从而解决城市基础设施的建设资金，这种模式被称为TOD模式在国外被广泛使用。

其基本思路是：根据城市总体规划、土地利用总体规划、轨道交通规划，政府土地储备机构对轨道交通站点周边一定范围内土地进行储备，通过土地储备运作机制，将土地增值收益纳入土地储备专项资金，支持轨道交通的建设。其运作的基本思路是：政府部门划出站点周边一定范围的土地资源，明确轨道交通建设单位、土地储备机构对站点周边建设区、实施区和控制区范围，将纳入储备与投融资机制的土地分期、分批的由授权成立的土地运作机构负责开发，由该机构和政府取得地块的控制权。在土地开发过程中，土地储备机构承担部分投融资责任，由其融资后实施土地收购、储备和整理开发，将生地变为熟地，再在土地一级市场上进行公开招拍挂，将土地转让给土地经营者，获得土地开发升值效益，部分专项资金用于投融资，部分进入土地储备基金。

三、南京地铁建设筹融资模式实例分析

将轨道交通建设与沿线的土地开发结合起来，无疑使筹措建设资金的良策之一。比如南京地铁建设中，考虑TOD的土地利用模式，以公共交通走廊为纽带、公交导向综合用地组团为节点的布局方式，每一个节点都有一个集公共广场、商业、服务设施为一体的集中公共配套区，而这些节点都在步行距离范围内，使人们的日常出行都非常便利。运输系统是社区基础设施非常重要的一部分，而社区的运输系统对于其土地使用形式与发展的潜力，具有相当深远的影响。这种模式的特点是先有地铁后有规划建成区，与原先在规划建成区修建地铁是不同的概念。对于老城区而言可以采用客流导向型模式，但是对于新区而言，新市区开发尤其适合于用轨道交通带动新城规划和土地开发的发展模式。

南京地铁一号线于2005年正式投运，其建设全部是由政府招投标建设，建设资金全部由政府买单。而后来开建的一号线南延线和二号线一期工程的融资方式有了变化，这两条线路的建设资金主要由地铁公司通过南京市财政拨款和自筹获得，其中政府财政出40%资本金，其余建设资金由地铁公司通过政府指定的相应土地筹集所得。根据市政府关于地铁一号线南延线及二号线一期工程筹融资的会议纪要，规划国土部门在江宁青龙、麒麟、玄武沧波余粮等地区划定了一部分土地作为地铁储备土地，该部分储备土地运作收益作为线路建设资金的来源；并且在线路沿线梳理适合地块作为地铁上盖物业地块，由地铁公司结合车站进行建设，以此作为线路资本金的补充。为更好的运作该些储备及上盖地块，在市政府批示下，于2008年成立了专门的土地储备分中心，负责地铁储备土地及上盖物业地块的收储运作。经过整理运作，成功的将比较成熟的所街地块、南延线停车场地块、油坊桥地块等上盖物业地块上市出让，累计出让收入约65亿元（含成本），为线路建设资金提供了资金保障。作为线路建设资金融资储备土地的青龙片区等储备地块则正在逐步通过土地转性、进行一级开发整理之后，将生地变熟地，上市出让作为筹集建设资金的来源。

“十二五”期间，南京地铁将迎来大跨越大发展的时代，将有七条新线同时开建，如何迎接这个城市轨道交通蓬勃发展阶段，多线建设下的筹融资模式面临着严峻挑战。为了更好地支持多条轨道交通新线建设，市政府特别提出了“车站周边200米半径范围内划定具体地块收归地铁上盖物业地块进行近期开发，在线路周边划定一定规模的地铁小镇收归地铁储备土地进行远期滚动开发的做法”，这种思路就是引入了目前国际上比较广泛使用的TOD模式引领新城发展的一种新思路，可以在带动区域经济发展、环境升级的同时也力争拓展轨道交通有效运营。目前市政府确定的7个地铁小镇，率先启动的是青龙地铁小镇项目，即将于明年建成通车的地铁四号线贯穿小镇项目。目前小镇建设已经进入城市设计阶段，即将全面开展一级开发整理工作。该项目将统一规划，而土地收益将作为地铁二号线还本付息资金的主要来源。作为地铁新线融资土地的南京—高淳线周边的团结于地铁小镇，南京—天长线沿线的龙池地铁小镇，南京—和县线周边的桥林黄里地铁小镇等，这些地铁小镇的规划选址和后期的开发建设都是TOD模式应用的具体体现。这些储备用地将为地铁多条新线建设提供强有力的融资保障。

四、结束语

地铁沿线土地开发，是以土地储备收益实现地铁建设资金平衡的一种融资模式，地方政府及地铁建设公司能够对此融资模式不断优化完善并深入实践，必将成为解决地铁融资难题的一条重要途径，并且成为轨道交通建设可持续发展的强有力保障。