工业用地：新政应对低效

伍振

2014年，土地制度改革将进入深层次领域，与之配套的工业用地制度改革方案，亦逐步清晰。

单一供给后遗症

全国政协委员夏涛今年两会上提交了一份名为《关于深化工业用地供给方式改革的提案》。他建议，将工业用地供给模式从目前的出让为主转为以租赁为主。

工业用地从2007年开始，从协议出让变为了土地招拍挂，这是工业地价发展阶段的一个标杆；背景是国家为抑制地方政府以盲目低价或无偿出让工业用地来吸引投资。虽然法律表述上，工业用地的批租年限为“不超过50年”，但在过去的很长一段时间，工业用地的出让年限一直没有出现过少于50年的情况。工业的50年可以视同为土地的租期，土地的出让价款可以视同为50年的土地租金的一次性折现。

夏涛介绍，由于工业项目的产业性、带动性和科技性等特点，决定了工业用地出让的特殊性和复杂性。供地方式单一性在某种程度上已不完全适应当今我国经济发展方式转变与产业结构调整升级的需要。

据国土资源部的一份统计显示，2013年二季度，全国105个重点监测城市的商业、住宅、工业地价分别为6044元/平方米、4799元/平方米和684元/平方米，工业用地地价明显较低。

2013年底，多名智库专家经过近7个月的全国调研发布的《中国产业园区助推实体经济发展报告》也提出， 在工业地价“低价”供给的背景下，借产业名义，行住宅、商业开发，圈地之实的情况普遍存在，且这种以地产开发的主导不利于实体经济的发展。

一份国土部通过对10省区调研形成的《改革工业用地供应制度研究报告》（以下简称《报告》）显示，工业用地效率不高的问题普遍存在。湖南测算的工业用地综合容积为0.45，而据2012年集约用地评价显示，至2011年底，国家级开发区用地综合容积率为0.83。这与国家级开发区工业用地综合容积率最高的3.36作简单对比，工业用地集约利用水平仍需大力提高。

而“招拍挂”更是流于形式，名为公开竞争，实为定向协议出让。国土部数据显示，2008年至2011年二季度，全国通过招拍挂出让的104125宗工业用地中，一个以上意向用地者参与竞价的仅有3586宗，多人竞买率仅为3.44%。

此外，工业用地供后监管难还大大弱化了政府对工业用地的调控能力。国土部门虽在出让合同中对投资强度等集约用地指标有所要求，但因核算困难及与其他部门要求存在不一致问题，难以进行有效监管。工业用地基本按最高年限出让，但除基础性的工业企业外，大部分企业的存续周期远远达不到50年，往往15年到20年后，许多工业企业就结构调整甚至关停并转，甚至一些地区的部分低端行业存续周期仅有2-3年；另一方面，一些工业用地出让后，企业投资兴建部分区域，其余部分则闲置或搭盖简易建筑物，造成了部分厂区的土地闲置。对这些用地，按照目前规定，只能由其自行改变用途开发、转让或政府收购。因改变用途收益、转让价格、政府收购价格往往高于出让价格，且很多地方差异很大，使得以工业用地名义“圈地”获利有可乘之机。

弹性出让博弈

对于工业用地存在的问题，各级国土资源管理部门认为改革的难度很大。

工业用地往往是地方政府以“招商引资”方式请进来的，特别在经济欠发达地区，地方政府对企业的土地需求，基本倾向于尽量满足，这是造成“定向出让”、按最低价出让、按最高年限出让的根本原因。

对工业实行弹性年期出让制度、租赁供应制度，虽然在法律上没有任何障碍，但在土地作为地方特别是经济欠发达地区吸引投资的重大筹码的背景下，地方为使自己在项目竞争不丧失优势，没有一个区域愿意单方面推行。

而对于经济发达地区，综合成本的提高导致大量的产业项目向低成本地区转移，一些低附加值的产业项目长期占据产业用地，但又无法给予令人满意的税收产出，土地无法获得再利用的机会；此外政府面临无产业地可供的尴尬，为地方政府官员的招商引资政绩考核带来负面影响。

运用较短的工业出让年限其实就可以部分地解决上面的问题。比如，20年或30年的工业年限的出让价格肯定会低于50年的，这样投资进入门槛就低了很多；同时，一些企业如果无法实现对政府的税收或产出承诺，一个较短的年限也利于政府在法理上较快收回土地，对于提高土地的配置效率有帮助。再者，地方政府可以把产业土地价款产生的财政收入，分配到一个更平均的区间，而避免因为一个大的产业项目“一年撑死，一年饿死”的局面。

面对国土部门与地方政府、经济发达与落后地区的博弈，国土部已经着手在国家层面对工业用地供应政策进行改革。“我认为，‘建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格的内在含义，就是要通过市场机制，使工业用地价值回归常态。”国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云如是说。

“就土地价格来看，一般而言，商业用地价格最高，居住用地价格居中，工业用地的价格最低，但也不会偏离居住用地太多。而我国很多地方招商引资时以低价甚至零地价出让工业用地，这一方面间接助长了高房价，另一方面也使地方、企业没有动力进行转型升级、调整结构。”邹晓云说，“此次改革，旨在通过市场之手，通过价格杠杆来控制用地规模。未来工业用地的出让价将根据真实的市场定价来确定，趋势是逐步提高，从而提高用地效率。”

更深层次的探索

基于改革面对的阻力，国土部研究《报告》指出，工业用地政策应按照“租赁供应为常态，出让供应为特例”原则，区分不同产业，全面实行“长期租赁、先租后让、租让结合”的土地供应制度。

3月11日，在湖南省地产管理工作会议上，省国土资源厅地产管理处负责人表示，今年湖南将在大部分市州开展工业用地弹性出让试点。

早在去年7月，湖南省国土资源厅就着手进行了工业用地成本费用调查。后期可能会据此调节用地价格。

在去年底，株洲市委常委会审议通过《关于促进产业园区发展升级的若干意见》，其中一项新政就将探索实施工业用地弹性年期出让制度。

该项制度打破现有单一最高50年期出让模式，拓展为10年、20年、30年、40年和50年5种模式弹性年期出让。

当前，株洲工业用地出让年限均为50年，最低价格标准为19.2万元/亩。“导致出现两种现象，一种为部分工业土地长期闲置或低效用地，另一种则是对空闲低效用地的退出及再开发利用难以把控。”株洲市国土资源局相关负责人介绍。

将工业用地使用年限分为5种，一方面可促使土地高效利用，“比如，10年到期后，可根据土地利用情况，或回收或准许续用，从而督促企业高效利用土地”。另一方面，5种模式下将分别设定最低价格标准，使用期为10年的价格相对较低，50年的则价格相对较高，“这也为企业降低了资金成本”。

除了弹性出让，湖南还将逐步推行工业用地租赁制和先租后让，减轻企业资金压力，缩短投产时间，避免企业圈地囤地行为。

按照国土部的思路，工业用地供应将按照“大宗地产业用地实行长期租赁供应”、“部门产业用地实行先租后让供应”、“特定行业用地实行租让结合供应”的基本思路进行。

在政策体系的设计中，将逐步明确租金标准、建立租金收取机制、明确租赁合同终止补偿政策、明确先租后让衔接条件、明确先租后让出让政策等一些关键政策。

《报告》建议，由省级以上人民政府或国土资源管理部门会同相关部门制定工业用地项目指引目录制度，目录内行业可按规定采取先租后让、租让结合的方式供应土地，不在目录内的行业应全部采取租赁方式供应，为保持与国家产业政策调整的一致性，可通过补充目录的方式及时调整。