文化产业立法的主要障碍与路径选择

李果仁

近年来，我国文化产业得到了快速发展，但文化产业法律法规不健全，法律环境不完善，已经成为制约其进一步发展的瓶颈。如何强化文化产业立法，努力创造文化产业发展的法律环境，是我国文化产业发展的当务之急。

一、当前我国文化产业立法中存在的问题

1.立法缺乏系统性

目前我国有关文化产业的立法，不是在文化产业作为支柱产业的大背景下的系统性立法，因此，各种立法之间缺乏相互照应和衔接。从整体来看，“我国文化产业立法，存在着整体失衡问题，即国家立法少，部门规章多；基本法律少，单行法规多；管理规范多，权利保障少。”在立法内容方面，有些新型文化产业方面立法存在空白；在立法主导方面，大多数都是以行业为主导的行业性行政立法。不同行业主管部门之间的管理角度和利益冲突，会对相应立法的科学性和协调性造成一定影响。

2.立法内容滞后

近几年来，随着我国文化市场的多元飞速发展，文化消费市场辐射范围越来越广，许多影视市场、娱乐市场、演出市场、出版市场等已形成了强大的经营规模。部分消极机制乘虚而入，如盗版和走私光盘、非法出版物猖獗等等，不仅扰乱了经营秩序，而且损害了合法经营者的权益。而我国法律在公共文化事务和规范文化行为方面的立法相对滞后。一是在影视领域、娱乐领域、文化投资领域、信息服务领域等领域中缺乏相关法律来约束，无法应对文化产业迅速发展出现的新问题。二是一些文化法律法规已明显地与我国现在的文化建设实际相脱节，无法应对文化产业迅速发展出现的新问题。

3.立法理念错位

从目前已有的法律法规看，在整体体现出“重审批管理，轻保障发展”的特点。部分法规还带有计划经济体制的痕迹，侧重于管理、限制、义务和处罚的规定，而对文化产业经营主体的权利关注较少，保障和服务的理念较为淡薄。这种在法律规制对于产业发展的保障与促进双重作用之间的明显偏颇，不仅不利于打造振兴文化产业的良好社会环境体系，也极大地限制了法律规制本身的作用空间。

4.立法盲点较多

我国文化产业正处在迅猛发展的阶段，新的文化产业形式如数字文化产业、动漫、网络视听点播、手机互联网等层出不穷，新的问题也不断呈现。很多领域和问题立法缺位严重，在文化产业市场主体法、投资法和税收法等方面尤为明显。即使已有部分法律法规有所涉及，但也常常因其规定往往具有过渡性而无法运用，陷入执行与不执行都不妥的尴尬境地。

5.立法层次较低

在现有的文化产业立法体系中，除了与文化产业有关的《著作权法》《商标法》《专利法》《广告法》等是全国人大制定的法律外，还有一部分如《出版管理条例》《音像制品管理条例》《广告管理条例》《电影管理条例》《营业性演出管理条例》等是以国务院行政法规的方式立法，众多立法大多为行政法规或部门规章，还缺少全国人大及其常委会的高层次立法，如《文化产业促进法》等文化产业的基本法律。文化产业作为国家确立的一个新的支柱产业，有自己的特性，关于文化产业的性质、定位、范畴、管理、鼓励政策、参与者的权利和义务、法律责任等都需要有一个整体性的立法予以规范，而不是只停留在中共中央、国务院、各有关部委的政策性文件中。虽然目前我国已基本将这些法律提上立法议程，但遭遇重重困难，久久不能有效推进，这极大削弱了法律对文化产业保护的力度。

6.立法缺乏严密性

法律法规严密性的缺乏，导致法律在实施过程中难以明确执行，操作困难。一是一些地方法规和国家法律相矛盾，缺少系统性和同一性，不能相互衔接和配合，造成执法困难。二是一些法律法规定义界定不明确，表述不清晰、不具体，对公民的文化权利和文化义务缺少具体化的法律规范加以保障，在实际操作过程中，很难认定一些行为的性质，实施起来灵活性太大，存在漏洞。

7.与国际接轨不够

我国文化产业相关的法律法规不仅要契合我国当前实际，还要追随文化产业全球化发展的潮流。但我国现有文化产业立法还有诸多规定与WTO等国际社会贸易体系不相融合，这在很大程度上妨碍了我国文化产业发展的国际化、全球化进程。

二、推进我国文化产业立法的对策建议

借鉴国外文化产业和我国香港、台湾地区文化创意产业的相关立法经验，立法应着重解决的有以下问题：

1.加强文化产业重点领域立法

从目前的立法情况看，我国在公共文化领域的法制建设相对滞后，关于文化产业发展的制度基本上处于空白。应当逐步构建起公共文化服务的法律体系，保障社会公众享受公共文化的权利，同时将保障和促进文化产业发展的法律制度建设放在重要位置。要在已有的文物保护法、著作权法、非物质文化遗产保护法等基础上，就公共文化服务设施的供给与运行方面的立法项目抓紧开展立法调研工作，加快其立法进程。明确公益性文化单位的功能属性、权利义务、支持政策和运行管理机制，依法保障公民享受文化发展成果的权利、参与文化活动的权利、开展文化创造的权利和拥有文化创造成果知识产权的权利。现阶段，我国应在注重文化立法社会效益的同时，注重文化立法的经济效益，使文化产业成为国民经济支柱性产业，增强我国文化产业的整体实力和国际竞争力，全面促进我国文化事业的发展。目前，应加快制定《文化产业振兴法》《演出法》《电影法》《广播电视法》《文化市场管理法》《文化企业法》《旅游法》《互联网法》等文化产业重点领域方面的法律法规，尽快推进我国现代文化产业制度的形成。

2.提高我国文化产业立法层次

首先要更新立法观念，改变单一化的立法思想。我国的文化产业立法存在着总体失衡的问题，即国家立法少、部门规章多；基本法律少，单行法规多；管理规范多，权利保障少。立法指导思想应当逐渐转移到权利保障上来，明确文化产业市场主体权利的规定，加强对其合法权益的保护。文化产业立法是一项复杂的系统工程，要认真论证立法建议，提高法规立项的科学性。法规草案应当符合党和国家的方针政策；内容要完整、明确、具体；要结构合理，前后一致：法律语言要准确、精炼、严谨；规定宽严有度，简繁得当，针对性强，切合实际，有可操作性。行政规章的制定，要公开、民主，统一协调，克服部门利益是提高行政规章质量的重要保障。各级文化行政部门，应当加强文化法制建设工作，注重选拔和培养法律专业人才，充分发挥他们的专业特长，提高文化立法质量。

3.构建我国文化产业立法体系

法律体系作为一个系统工程，由相互关联的若干子系统组成。文化产业法律体系，要在确立文化产业立法指导原则的同时，强调文化产业市场发展的引导作用，规范、细化系统层面的立法，构建一整套相对完整具有自己特定调整对象和范围的文化产业法律体系。一是立法要强调结合文化市场发展，结合市场文化产品生产和流通中的新形势，因地制宜、因时制宜地制定出符合我国国情的并在实践中有生命力的文化产业法律法规。市场经济条件下，在制定文化产业政策时，应当本着实事求是的态度，通过市场调查和实际体验，更多的采纳文化消费主体的建议，对文化产业产品理性定位，提高法律的时效性。二是立法要强调对盲点的补充，根据市场文化产品的发展，注意加强对文化产业立法空白领域的调查研究，尤其是对一些文化建设中由高新科技发展孕育产生的新兴领域的调查研究，在掌握大量第一手材料和摸清实际情况的基础上，制定出真正适合这些领域的健康快速发展的相关法律法规。三是立法要强调文化的多样性，建议可以考虑在统一的标准下，设立一部促进、保护文化产业发展法典，以法律的形式在其绪论部分明确规定此部法律的立法目的是保护我国传统文化和发展中的文化产业，并促进国内外文化交流，尊重文化的多样性。四是立法要侧重地方性，鼓励通过地方立法发展文化产业。在此基础上，等条件基本成熟后，最后制定系统的文化产业大法。

4.做好与WTO国际标准接轨

受传统体制的影响，我国文化立法滞后，许多管理以行政命令为主要手段，许多执法以红头文件为主要依据，这与WTO要求的市场运作的公平性、透明化、法制化有明显差距。加入WTO以后，要求遵循世界贸易组织的规则，要求成员国之间相互遵循的最惠国待遇原则、国民待遇原则、非歧视原则、政策透明原则等必将从体制、机制和环境等方面对我国文化产业经营管理的制度产生；中击。在全球化背景下，我们要深入研究国际文化产业相关法律规则，尤其是《服务贸易总协定》及《与贸易有关的知识产权协定》中的相关规则精神，在制定法律法规时尽量与之接轨，在立法中贯彻适度超前原则，以便在文化产业的国际贸易和竞争中争取主动。