合理推进土地流转 促进农业经济快速发展

张雅娜

我国是一个历史悠久的农业大国，80%左右的农民辛勤耕耘在土地上，土地是国家的经济命脉，更是亿万农民赖以生存的珍贵资源。中国革命的历史长河里，与土地制度的革命息息相关。土地制度改革一直是我国农村经济体制改革的核心内容之一。在统筹城乡发展中，对土地的需要与现实利用中，不断创新发展。搞活农村土地流转成为社会现实中一个很重要的命题。随着社会经济的深入发展，对于土地的需求越来越迫切。在现实中也日益引起社会的广泛关注，也反映出中国的社会现实需求与保护有限耕地，保持生态环境，保护农民利益的深层矛盾。土地是有限的重要资源，需求的旺盛必然引发各种供需矛盾。要保持社会经济的持续健康和快速发展，对于土地资源的保护利用和盘活资源，愈发显得重要，要加强对国土资源的管理、保护，合理开发利用，保护农民利益。

1 农村土地流转的社会现实

当前，我国农村土地制度创新尽管模式多样、进展各异、成效不一，但所共同具有的渐进性制度变迁的基本特征十分显著，从总体上看并未涉及到土地核心产权制度的根本改变，仍在风险可控的条件下向前推进。

1.1 产权明晰化

我国农村产权制度改革的一个基本态势是土地产权关系由模糊逐渐走向清晰，农民、集体经济组织和地方政府等不同利益主体的权利都在新的土地制度框架内得到分割和明晰。通过不断明晰农村承包地和集体建设用地的产权关系，不仅奠定了土地要素按照市场化原则进行优化配置的制度基础，而且有助于阻断各种强势力量随意侵蚀农民土地利益的制度根源。

1.2 适度集中和规模经营

快速城市化带动大量农村劳动力向城市流动，因劳动力外出务工而空置的承包地客观上要求向纯农户、公司或者业主进行流转和集中。目前，我国各地或者采取土地租赁的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集体经济内部进行流转和集中，或者向公司或业主进行外部流转和集中。

1.3 空间置换

为充分挖掘具有区位优势的土地级差地租，以及对农村内部因人口外流大量形成的“空宅”宅基地的合理利用，各地都在积极探索城乡建设用地指标增减挂钩的实现模式，通过非农建设用地和农用地空间置换的方式来实现优化配置土地资源的目的。这一改革探索有助于缓解工业化、城市化用地压力，同时促进土地适度规模经营和农民集中居住。

1.4 资本化

我国农村集体土地长期以来都是作为单一的农业生产资料而存在，其流动性和收益性较低，农民拥有的事实是有限的土地发展权。农村土地产权制度改革将土地使用权、收益权完全界定给农民，并且通过建立规范的产权交易平台支持农民根据自身的实际需要对土地使用权进行流转。

2 基本趋势

在加速推进统筹城乡发展的背景下，现阶段我国正处于从传统农业向现代农业加速转型的重要过渡时期。

2.1 从流转主体看，土地加速从农户向业主集中。

2.2 从流转方向看，外来资本介入土地流转态势明显。农地流转突破乡村界限，呈现出跨村镇的显著趋势。一批东部发达地区的业主带着大量资金、技术进入中西部农村进行农业开发，并在一些区域逐渐占据农地流转的主导地位。

2.3 从流转用途看，呈现“非粮化”和“非农化”倾向。土地流转导致土地用途按照市场需求进行重新配置，流转土地绝大部分用于发展经济作物、农产品加工、休闲农业、乡村旅游和乡村酒店等，导致耕地“非粮化”和“非农化”。

2.4 从流转过程看，村集体在土地流转中占主导地位。农地流转中“村强、民弱”的基本格局仍未改变，乡镇政府、“村两委”和业主主导着农地流转市场，农民的弱势状态还在继续延续。

2.5 从流转期限看，土地流转仍明显具有短期性。农民对土地非常看重，不愿轻易失去土地。农民之所以在土地流转呈现出中短期化倾向，主要是担心流转期过长，国家土地政策变化，从而失去土地承包经营权。

2.6 从流转模式看，呈现多样化发展态势。业主租赁模式、股份公司模式、土地股份合作社模式、村企合作模式、股份制模式等。

3 存在的主要问题

3.1 主要问题

一是政府规模偏好倾向导致农民土地承包权“被流转”。地方政府在推进传统农业向现代农业转型时，其政策取向往往是引入业主进行规模化经营，地方政府在土地流转中表现出明显的规模偏好倾向，可能出现违背部分农民意愿的土地承包经营权“被强制性”流转的现象。一些地方政府过度使用行政手段推动农地流转，“村两委”取代农民成为农地流转的主体。

二是业主短期行为对土地有序健康流转造成较大冲击。在以现代农业为指向的土地规模流转过程中，因农业支持政策存在一定偏差，对业主的利益追求缺乏合理导向和约束，使得业主的短期化行为对土地健康流转造成较大冲击。存在部分业主改变流转土地的农业用地性质、套取国家优惠政策、盲目扩大土地流转规模等倾向。规模化流转的部分农地不同程度地出现土地沙化、土壤板结等问题。

三是农民对土地流转的积极性仍然偏弱。土地流转规模的大小是由土地承包经营权供求双方共同决定的。农民主动进行土地流转的动力不足，导致农民在土地流转时积极性不高。一方面是由于法律知识的匮乏和以往经验的影响，农民往往对国家土地流转政策的稳定性存在较多担忧，害怕一旦流转出去后会永远地失去土地。另一方面，农地流转加剧了大资本排挤小农户的矛盾，可能导致农民由直接经营转变为单纯出租土地或成为农业产业工人；大部分业主仅仅将农民简单地视为土地提供者，使农民难以真正分享现代农业发展带来的好处。

3.2 面临风险

可能带来农民权利遭受剥夺的风险。如果农村土地制度改革过程政府进行过度行政主导，农民和集体经济组织缺乏基本的主动参与，则极有可能使改革目标偏离产权主体的利益，即主要满足政府的用地需求，土地流转特别是集体建设用地流转的过程也就可能会变成对农民土地权利的一种新的剥夺方式。

可能导致土地非农化失控的风险。尽管土地制度改革的基点必须坚持“放开产权、管住规划”，但在目前地方政府发展冲动极其强烈的背景下，尤其需要警惕的是一些地方政府为了短期和局部利益，冲破城市建设规划和基本农田基本保护规划的严格限制，肆意扩大建设用地规模，进而加剧耕地短缺矛盾，危及粮食安全。

可能带来农民阶层分化加剧的矛盾。土地流转市场放开之后，有可能出现一部分农民为了短期需要轻易放弃土地权利，由于这是一个不可逆的过程，其发展的结果是在局部地区势必会加剧农村内部阶层分化的矛盾，在农村基本保障制度尚未有效建立的现实条件下，内部阶层分化加剧必然危及到农村的稳定和和谐。

可能面临新的土地合作组织监管的风险。由于单个农户土地规模有限，其流转过程会面临许多制约，客观上要求通过土地股份化的方式采取土地流转的“集体行动”，这就客观上容易潜伏组织化过程的"道德风险"，即有可能带来新的土地合作组织在资产管理和利益分配上的监管风险。

4 农村土地流转的成效

土地流转推动了农业生产方式改革，扩大了农业生产规模，促进了农业生产技术进步和条件改善，取得显著经济社会效益。

一是优化利用了农业资源。流转土地有效促进土地、劳力、资金、技术、信息资源的优化配置。改变了粗放经营的状况，最大限度地发挥农业资源的作用。

二是增加了转让双方的收入。通过流转土地，实现规模经营，达到了转让户和经营户双赢的目标；转让土地的农户，不仅有转让收入，大多数地方还有惠农补贴收入，免除了失地的担忧，能够放心地从事其它行业，获得更多的打工收入。此外，一些规模经营户还吸纳转让土地的农民打工，进一步扩大转让户的收入来源。土地经营户则通过引用新品种，运用新技术，实施机械化，降低生产成本，获得规模经营带来的增值收益。

三是促进了科学技术推广运用。流入土地的农户或经营组织实行规模经营后，农业成为业主收入的主要来源，为取得好的经营效益，经营户大都注重应用新品种、新技术，大量使用农业机械，不仅极大地提高了自身的生产水平，而且还带动了一方的科技进步。

四是提高了农业生产力水平。土地流转后，流入户扩大了规模，经营户对农业基础设施和生产过程有着更高的要求，比如要求道路能通车、灌溉有水源、生产讲标准等等。同时规模经营户也相对具有更强的现代意识、投资和经营能力，从而有利于提高土地综合生产能力。

加快推进目前农村土地承包经营权流转，可以进一步促进调整产业结构，促进农业产业化发展，推动农村城镇化建设进程，实现农村土地向规模化、集约化经营发展，增加农民收入。

坚持以科学发展观为指导，深入贯彻落实党在农村的基本土地政策，以优势产业发展为重点，以农业产业结构调整为主线，以农业增效、农民增收为核心，以土地规模化、集约化经营为目标。建立健全土地流转市场，发展多种形式的适度规模经营，提高农业综合生产能力，增加农业生产效益和农民收入。推动农村土地流转，实现传统农业向现代农业转变，促进农业产业化发展。

5 加快流转与推动农业经济发展

土地流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害土地承包者的权益。

流转与发展特色主导产业相结合。制定明确的主导产业方向和农业结构调整规划，引导土地承包者以多种方式流转土地，使土地向特色主导产业集中，发展规模经营和集约经营。

流转与发展设施农业相结合。根据发展设施农业的总体规划，在充分尊重农民意愿的基础上，积极推进土地流转向规模经营和设施农业方向发展。

流转与农业产业化相结合。围绕龙头企业加基地加农户的模式推进土地流转，建设规模经营、标准化生产程度高、产品安全可靠的产业化生产基地。

流转与发展农民专业合作社相结合。通过推进土地流转，逐步使农民专业合作社成为土地流转、规模经营的主体。

农村土地流转和土地规模经营是一个渐进的经济发展过程。土地是农民的基本生产资料，对农村土地经营权流转引导，既等不得又急不得，必须积极稳妥地进行。土地流转与发展现代农业的关系，要从国情出发，实现农业集约经营景重要的是家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营向发展农户联合与合作、形成多元化、多层次，多形式经营服务体系的方向转变；要大力发展社会化服务。一是加快公益性农业服务体系建设。特别是在包括规划设计、水系道路等公益性农业基础设施建设上，加大政府投入力度，为经营户提供必要的服务和条件。二是积极推动民间协会和专业合作组织的发展。通过这些组织，为规模经营提供行业规范标准制定、财政补贴分配等推公共服务，提高农业生产的组织化程度。三是扶持规模经营发展。为农户提供产供销各环节的优质服务，同时为专业户和经营公司创造条件，实行优惠政策，鼓励加快发展步伐。应从主动适应、积极支持的角度，对现行政策和管理方式作适当的调整，以促进农村土地流转和适度规模经营健康发展。

加快土地流转工作，地方政府应该为最大程度地推动农业产业化发展，农业提质增效，加快农村发展，农民尽快致富保驾护航。

在流转中政府要发挥主导作用，制定政策引导，合理合法开发，促进农业提质增效。在发展小城镇建设中，注意依法流转，合理开发利用，一切为了人民群众，在统筹发展中促进城乡共同进步。