城市群协调发展机制建设情况及对策研究

王月龙　廖果

[摘 要]构建城市群协调发展机制是促进城市群及区域经济快速健康发展的必要条件。以四川省为例，近年来四川省在构建城市群协调发展机制上进行了一些有益探索，但仍存在城市群内部产业同构加剧、资源要素流动不畅、道路交通等公共基础设施建设受阻等诸多问题。四川省应从建立省级层面协调机制、建立各城市领导会商机制、编制实施城市群规划以及建立城市群绩效考核机制等方面入手，构建城市群协调发展机制。

[关键词]城市群；协调发展机制；四川省

[中图分类号]F124.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）42-0053-02

城市群是在特定地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化交通工具、通达的综合运输网以及发达的信息网络等，发生与发展着城市间的内在联系，共同构成的一个相对完整的城市集合体。[1] 在城市群内部，各城市区位条件相似度高、地理位置邻近，城际间要素交流互换密切频繁，产业结构相似度较高，而且交通基础设施和生态环境等需要各个城市共同建设维护，所以城市群内各个城市间比较容易形成相互依赖的发展关系。城市群协调发展机制，从协调层级看，可分为高层协调机制、部门协调机制、民间协调等；从协调内容看，可分为产业分工机制、招商引资协调机制、基础设施共建机制、要素市场共建机制、公共服务共享合作机制、生态环境共治机制等。目前，我国城市群大都存在要素流动不畅、产业竞争过度以及污染整体化等共性问题，构建城市群协调发展机制，加强城际间交流合作的迫切性日益显著。本文以四川省为例，分析四川省城市群协调发展机制建设现状、存在问题、对策建议。

1 发展现状

四川省有成都、川南、川东北和攀西四大城市群，发展城市群已成为四川省加快城镇化步伐、促进经济增长的主要路径。近年来，成都、川南和攀西三大城市群在构建协同发展机制上做了一些有益的探索。

1.1 成都城市群

建立了市长定期联席会议制度，签署了《成都城市群区域合作框架协议》，提出要统筹规划发展及协调解决重大事项等。成立了以各城市发改委为牵头机构的产业布局和市场一体化建设协调部门。成都市与周边城市共建了三个合作工业园区，开始根据城市资源禀赋，探索建立双边产业合作机制。成都市分别与资阳、眉山和雅安共建了部分高速公路。资阳和眉山长途区号统一。成德绵三市建立了土地管理联席会议机制、土地利用规划合作机制、土地征用与供给协调机制。成德绵眉共同推进城市群环境建设，并在医疗医保领域进行了一些合作。

1.2 川南城市群

形成了高层、中层、基层三级交流平台，高层以调研会、联席会、互派党政代表团考察学习等形式进行相互交流；中层平台围绕重点工程进行沟通；基层平台则围绕产业配套、科技创新、市场交易、投资融资等方面内容，互通有无、共谋发展。各城市围绕旅游资源打造了多条旅游环线，积极推进城市间公路、水路、铁路对接。自贡和内江联手加强流域水污染治理。

1.3 攀西城市群

攀枝花市与凉山州共同签订了《攀枝花市—凉山州区域合作协议》，《协议》在区域产业分工、基础设施共建、一体化市场培育、攀西城市群建设等八大领域达成了政府间的框架协议。

2 存在问题

四川省城市群在区域协调方面虽然取得了一定的成效，但也暴露出其机制的缺失。这些机制缺失主要表现在：

2.1 高层协商缺乏约束力和权威性

虽然有些城市群计划每年召开一次主要领导参加的联席会，但是制度落实不到位，更没有形成制度化的组织机构和议事规则。各城市缺乏建立对话机制的内在动力。协商一般一事一议，缺乏有约束力的手段。省级政府虽然对城市群发展有一些指导意见，但这些意见和规划过于宏观，细化并且可以操作的内容不多。

2.2 利益分享机制仅在局部试点

受现行财政体制和考核机制的影响，凡涉及与税收、产值、就业等利益事项，协调难度大，不容易达成共识，缺乏利益分享的机制设计。[2]在招商引资中，各地一般不会站在城市群合理分工角度考虑引进项目范围，普遍采取一网打尽的做法，竞相抬升扶持和奖励标准。

2.3 产业发展协调推进难度大

城市群产业规划还在酝酿中，没有出台正式的产业布局规划作为指导。尽管各城市都认为需要加强城市群产业合作，以充分发挥比较优势和协同效应，但即使在一些分工与协作可以获得明显效益的行业，同构化现象仍十分严重。

2.4 基础设施建设缺乏共推机制

各城市对一定时期内交通基础设施建设项目的重点、建设时序和线路走向等有不同考虑，致使交通线路互不相通，出现断头路。涉及加强城市群联系的铁路、公路建设，由于项目建成后受益和分担建设费用难以均衡，由此导致各方意见不一致，加大了基础设施建设和协调管理的难度。部分基础设施在规划时没有进行协商，导致重复建设，利用率不高。

2.5 要素市场没有形成共建的机制

缺乏基本统一的要素市场布局规划、共建和监管机制、政策体系，各城市在要素市场方面的体制改革进展也不一致，行政壁垒在许多方面限制着各种要素的自由流动，城市群内生产要素空间配置呈不均衡、低效率的局面。如成都市的资本、技术优势明显，土地指标紧缺，与其他时存在很强的要素互补性，但受制于行政区划阻碍及政策限制，要素市场分割较严重。

3 对策建议

3.1 认识构建协调发展机制的特殊性

一是四川省四大城市群发育程度不高，协调发展机制构建应从实际出发，不苛求全面和系统。二是各城市群发展差异很大，构建发展机制要与不同城市群发展需求密切结合，不需要标准化和齐步走。三是各城市是推进城市群建设的主体，要注意引导各城市主动加入到城市群机制构建中来，发挥作为主体的作用。

3.2 建立省级层面协调机制

设立城市群建设推进领导小组并建立办公室，负责城市群建设中的协调工作。借助目前四川省五大经济区（成都、川南、攀西、川东北、川西北）分别由省领导负责协调这一基础，同时负责协调相关经济区内的城市群建设工作，并将其主要职责、任务明确下来，建立协调的议事规则和运行程序，建立推进城市群建设的目标考核机制。

3.3 建立各城市领导会商机制

在城市群内成立由各城市领导参加的协商委员会，负责城市群规划实施、跨区域基础设施建设、产业项目引进、生态环境保护工程、产业链构建、城镇和市场布局等的统筹工作，各城市领导轮流任主任。[3]建立常设的推进办公室，负责贯彻落实协调委员会决定的内容，可以考虑授予这一机构部分协调权力，同时各城市向办公室按比例拨付一定数量的办公经费。

3.4 编制并实施城市群规划

尽快完成条件比较成熟的成都城市群、川南城市群的规划编制，争取近期报国家发改委批准实施，并根据国家发改委的要求，分年度制定建设规划，争取每年能够取得新的进展。对川东北城市群和攀西城市群，可以考虑编制规划，也可以考虑就一些共同发展任务制订工作方案，加速城市群的培育。

3.5 建立城市群绩效考核机制

把城市群建设列入地方政府及其部门考核体系中，创新评价考核机制，通过加强监督考核，督促各城市在发展自身的同时，注重加强与其他城市之间的合作。

参考文献：

[1]姚士谋.关于城市群基本概念的新认识[J].现代城市研究，1998（6）：15-17.

[2]龚胜生.长江中游城市群合作机制研究[J].中国软科学，2014（1）：96-104.

[3]王玉珍.长三角城市群协调发展机制问题新探[J].南京社会科学，2009（6）：96-104.

[4] 罗弘毅.论“武汉城市圈”各城市之间的功能联系[J].中国市场，2014（12）.

[5] 习明明.城市群发展的现状、问题与政策建议[J].中国市场，2012（24）.

[6] 涂岭，彭彤丽.长株潭城市群物流资源共享研究[J].中国市场，2009（23）.