南京国民政府对孙中山宪政思想的背离

2014-04-29李晔晔孙红艳

北方论丛 2014年5期

关键词：宪政孙中山

李晔晔孙红艳

[摘要]1947年，南京国民政府标榜孙中山的宪政思想，开始实行宪政，从形式上看继承了孙中山的宪政主张，但从实质上看完全背离了孙中山实现宪政的途径、政权组织形式、党政关系、三民主义等宪政主张，结果没能挽救其失败命运。

[关键词]南京国民政府;宪政;孙中山

[中图分类号]K23 [文献标识码]A [文章编号]1000-3541（2014）05-0090-05

[收稿日期]2014-06-30

1946年7月，南京国民政府违背政协决议，于11月召开国民大会，12月25日通过了《中华民国宪法》。1947年元旦，南京国民政府颁布了这部宪法。南京国民政府标榜是遵循孙中山宪政思想，从形式上看，南京国民政府是按照孙中山五权分立的形式组织中央政府的，但在宪政实施的具体过程中，却背离了中山思想。

一、与孙中山实现宪政途径的大相径庭

孙中山对于宪政实施途径有独特设计。政实施前，必须经过军政、训政阶段。该程序设计是经过长期探索形成的。同盟会成立不久，孙中山于1906年制定了革命方略，将革命次序分为三期：军法之治、约法之治、宪法之治，1914年中华革命党成立时，又进一步演化为军政、训政、宪政三时期，“在破坏时则行军政，在建设时期则行训政。”[1]（p.89）1924年1月，国民党一大通过孙中山起草的《国民政府建国大纲》，再次确认了军政、训政、宪政的三阶段。训政时期的主要工作是实施地方自治，孙中山在革命方略中提出的约法之治，明确规定了地方自治是革命过程中必不可少的一个部分，“每一县既解军法之后，军政府以地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方行政官皆由人民选举。”[2]（p.297）孙中山认为：“地方自治者，国之础石也，础不坚则国不固。”[3]（p.327）《国民政府建国大纲》中也强调：“在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。”[4]（p.27）

孙中山宪政实施途径是以训政来完成宪政的前期准备工作的。在此阶段完成地方自治，并在地方自治中培育人民行使选举、罢免、创制、复决四项权利，由地方自治达成宪政基础，自下而上顺利步入宪政阶段。南京国民政府的宪政实施过程表面上按照孙中山设计的途径经历了训政，但实际上在训政阶段并未实现地方自治，即使如此，仍宣布进入宪政，背离了孙中山宪政思想。1928年8月，南京政府宣布进入训政。训政之初，南京国民政府以遵循总理遗教为名开始实施地方自治，但在实施过程中不断地背离孙中山地方自治思想，地方自治不但没有成为宪政的基础，地方自治的实施反而异化为南京国民政府加强基层控制的工具。20年代末，南京国民政府相继颁布了《训政时期完成县自治实施方案分年进行程序表》《县组织法实施法》《乡镇自治施行法》等一系列地方自治法令、条例，并提出县为地方自治单位，县以下地方自治的体系为区乡（镇）闾邻制，试图造成完全遵循孙中山地方自治设想的假象。在地方自治推行方面，南京国民政府成绩惨淡。至1934年，全国没有一个省完成了规定的自治内容，“能达到预期的成绩者，却百不一见”，即使是自治稍有进展的省市，亦不过做到充分自治区域和筹设自治机关两步功夫，关于自治精神和民众福利所寄托的自治事业，绝未举办。”[5]在地方自治进展不利的同时，保甲制作为国民党一党专制的工具得到大力推广。训政开始不久，南京国民政府颁布了《保卫团法》和《清乡条例》，到30年代初，南京国民政府为了压制革命在“剿匪区”推行保甲制，并逐渐推向全国。保甲与地方自治在性质上完全不同，本质上不相兼容。当时就有人敏锐地看到：“保甲制度与国府奠都南京后所订立的一套地方自治制度，精神上是不协调的。” [6]（pp.278-279）1939年9月，南京国民政府颁布《县各级组织纲要》，开始在全国范围内实行新县制，提出乡镇以下为保甲，实质上将保甲制改造成自治的基础单位，对于新县制实施的效果，时人认为：“县各级组织纲要实行了三年余后，中国地方自治的实施的情况最大的特点是国家行政占据了县各级组织最大部分的力量，以致自治行政没有方法切实推动。”[7]（p.123）

1947年，南京国民政府宣布进入宪政，此时全国没有一个县完成了孙中山要求的地方自治，恰恰相反的是保甲制托自治之名普遍建立，选举、复决、创制、罢免四大民权毫无进展。由此可见，京国民政府虽然经历了训政阶段，但却没有按照孙中山设想完成地方自治，待地方自治完成之后才能开始宪政的途径，在地方却始终没有形成自治局面下，宣布进入宪政，当时就有评论指出，孙中山的遗教的宪政是“由下而上，由县而省，最后及于中央，即是先有基础而后有大厦的，合于科学的道里与政治原理;今天的宪政是自上而下，由中央而省最后才到县，是空中楼阁没有基础的，是本末倒置有名无实。”[8]国民党在获得政权后，既要标榜继承孙中山遗教获取合法性，又企图维持一党专政，因此，对于地方自治采取了表面实施，实际上推行保甲制的策略，并巧妙地将保甲与自治糅合在一起，因为推行地方自治的过程也正是民众民权意识觉醒的过程，显然是与国民党企图维持一党专政不一致，所以，训政十几年后地方自治仍然没有成效，民众更是无法享有四大民权，南京国民政府的宪政实质上是无源之水，毫无基础可言。这种地方自治实施过程是对孙中山宪政思想的严重背离。

二、与孙中山宪政政权组织形式迥然有异

孙中山在规划未来政体时，提出的一个重要理论是五权宪法论。1906年11月15日，孙中山在《与该鲁学尼等的谈话》中提出：“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选和纠察权的五权分立的共和政治。”[2]（p.319）12月2日在《民报》创刊周年庆祝大会上明确表示：“将来中华民国的宪法是要创一种新的主义，叫做‘五权分立。”[2]（p.331）孙中山所要解决的问题是如何真正实现民权。考察了欧美各国政治后，孙中山认为：“在民权发达的国家，多数的政府都是弄到无能的;民权不发达的国家，政府多是有能的。”[4]（p.321）英、法、美等国实行民权上百年，但现在所实行的民权与百年前没有多大区别，“如果仿效欧美，一定是办不通的。欧美既无从仿效，我们自己便应该想一种新方法来解决这个问题。”[4]（p.324）中国要实行民权，必须在借鉴欧美的基础上，重新想出一个新的办法，避免欧美代议民主制的弊端，改变人民对政府的态度，这个新的方法就是孙中山提出的五权宪法理论。1924年，《建国大纲》中明确指出：“在宪法开始时期，中央政府当完成设立五院，以试行五权之治。其序列如下：曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考试院;曰监察院。”[9]（p.37）

概括地看，孙中山的五权宪法是独创的政体模式，其内容可分为：（1）权能分治、以权治能。权能分治理论将国家权力分为两部分，一为政权、一为治权，人民享有政权，政府享有治权，“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权;政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权;治权就可以说是政府权。”[4]（p.345）在孙中山的设想中，人民拥有选举、罢免、创制、复决四权，行使直接民权，以此来制约政府，“人民有了这四个权，才算是充分的民权;能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权。”[4]（p.350）此即为以权治能，充分体现了孙中山民权主义的内容。（2）五权宪法。五权宪法是权能分治、以权制能为基础建立起来的。对于政府的权力，孙中山将之一分为五，“五权宪法分立法、司法、行政、弹劾、考试五权，各个独立。”[10]（p.29）虽然在形式上中央政府职权一分为五，五权中以行政权居首，但五权是相互平等、相互协作的关系，而不是分权学说所强调的制衡关系。

南京国民政府于1947年12月25日实施的《中华民国宪法》，标榜“依据孙中山先生创立中华民国之遗教”[11]（p.1104）进入宪政，但实际上完全背离了孙中山的五权宪法论。

首先，以权治能未能实现，民权未有成效，民众依旧处于无权状态，突出体现在地方自治未能实现及国民大会的职能方面。孙中山设想的以权治能，在地方层面，通过地方自治的实现使得民众掌握选举、罢免、创制、复决四大民权;中央层面由各县选出一名代表组成国民大会，代表全国国民行使政权。宪政之下，民众以此对政府进行制约，形成以权治能，政府必须依据人民意志行使五种治权。但实际上在南京国民政府进入所谓宪政后，民众无权，一切权力与训政时期相同，掌控在国民党手中。一方面，地方自治未能实现，不但是革命程序论的背离，更是对孙中山民权思想的背离;另一方面，国民大会不能代表广大民众，并且无法做到对政府的有效制约。在国大代表的选举过程中，南京国民政府于1947年3月、5月相继颁布了《国民大会代表选举罢免法》《国民大会选举罢免法施行条例》等相关法律，标榜选举以直接选举的方式达到公平、公正，但这都是表象，国民大会代表选举完全由国民党控制。国民党不仅控制国民党内的候选人，候选人的提名权控制在国民党各级党部手中，而且控制非国民党籍的候选人，“经本党代办提名签署之无党派人士，各承办选举之同志尽力协助其当选。”[12]（pp.282-283）在选举过程中，国民党各级党部无所不用其极，甚至动用军警等强制力量操纵、改变选举结果。在这种情况下选举出来的国民大会代表不可能代表广大民众，恰而是国民党操控的具。即使如此，国民大会对于南京国民政府仍然缺乏有效的制约权。《中华民国宪法》规定：“国民大会于每届总统任期前九十日集会，由总统召集。”[11]（p.1104）总统任期6年，并且在《中华民国宪法》中没有规定国民大会的常设机构，只是规定有四种情形之一时，国民大会可以召集临时会：“一、依本宪法第四十九条之规定，应补选总统、副总统时;二、依监察院之决议，对于总统、副总统提出弹劾案时;三、依立法院之决议，提出宪法修正案时;四、国民大会代表五分之二以上请求召集时。”[11]（p.1105）按照正常情况，国民大会6年中只能开会3个月，其他时间体现不了政权对治权的制约，很难达到以权制能的目的。

其次，五权宪法名实不符。在中央政府的机构设置上，《中华民国宪法》规定实行五院制，从表面上看是继承了孙中山的五权分立学说，但实际上在五院的关系上，却与孙中山的五权宪法思想迥然不同。在立法院的定位上，《中华民国宪法》规定：“立法院为国家最高立法机关。”[11]（p.1107）行政院实际上是对立法院负责，立法院的地位要高于行政院，行政院受制于立法院，而行政院却不能对立法院有所制约，存在着单项的制约关系，颇有内阁制的特点。《中华民国宪法》规定，司法院有“解释宪法，并有统一解释法律及命令之权”，按照这一规定，司法院就拥有了对立法院、总统、行政院的制约权力。监察院又对司法院有制约权，并握有对总统、副总统的制约权。从《中华民国宪法》的内容可以看出，南京国民政府中央政权形式上保留了五权宪法的框架，但实质上是回归到西方三权分立的道路上来，孙中山创立五权宪法就是避免英美等国三权分立、代议制带来的弊端，1947年颁行的宪法重回三权分立的模式是对孙中山五权宪法思想的背离。

综观南京国民政府中央政府体制，国民大会完全为国民党操控，五院制实为三权分立，不但不能实现孙中山五权宪法论中要求的权能分治、以权治能，相反南京国民政府以五权宪法继承于孙中山遗教为由，将之成为南京国民政府掩盖一党专政的装饰，更具有欺骗性。

三、与孙中山的宪政党政关系渐行渐远

孙中山对于党政关系有独到见解。民国成立之初，孙中山一度倾心于西方的政党政治，希望在中国能实现在议会民主框架下的良性党争，但终以失败结束。此后，孙中山汲取苏俄成功的经验，提出了“以党建国、以党治国”的理念，“先由党造出一个国来，以后再去爱之。”[4]（p.104）“所谓以党治国，并不是要党员都做官，然后中国才可以治;是要本党的主义实行，全国人民都遵守本党的主义，中国然后才可以治。”[12]（pp.281-282）并且孙中山的“以党建国、以党治国”理论与革命程序论有机结合，依据革命程序论规划，军政时期，以党建国;训政时期，以党治国;宪政时期，还政于民，实现民主政治。

同时对于民主政治的实现途径，孙中山一直以来是以实用主义态度实践的。辛亥革命后，南北对峙，为了早日实现民主共和，孙中山让出大总统位置。袁世凯倒行逆施，民国陷入存亡生死关头，孙中山号召各地反袁，进而导致护国运动;袁世凯死后，中央政权落入北洋各军阀手中，孙中山依靠西南军阀的力量先后掀起几次护法运动;在屡屡失败后，孙中山提出“联俄、联共、扶助农工”的新三民主义，改组国民党，将一盘散沙的国民党重新变成为主义、理想奋斗的革命党。但就在国共合作，革命声势日涨，前途光明之时，孙中山在得知北京政变，毅然北上，并发表《北上宣言》，提出由各党派、团体、反对曹吴各军召开国民会议，制定约法，决定国是，希望通过此举能达到国内和平，实现民主共和的梦想。从孙中山的奋斗历史可以看出，孙中山试图用最小的代价来实现民主政治的奋斗目标，并在具体实践中联合一切可以联合的政治力量，共同反对当时对民主政治威胁最大的政治势力，强调将当时有政治活动能量的政治力量全部纳入统一框架之内。南京政府于1947年宣布进入宪政，表面上颁布了宪法，实际上完全背离了孙中山宪政思想。

首先，在能够实施民主政治的历史关头，国民党只顾一党私利，导致错过和平民主的机会。1946年政协会议的召开为全国人民带来了和平民主建国的希望，会议通过的政协宪草得到中共和民主党派的认同，国民党一党专政的局面有望打破，社会舆论对国民党抱有很大的期望，希望国民党能够按照政治协商会议的各项协议，沿着和平民主的道路前行，但国民党内部关于政协决议的争论一刻也没有停止，1946年3月1日至17日，国民党六届二中全会召开，会上政协协议内容受到抵制，并通过了《对政协报告之决议案》，提出5条与政协协议相反的宪草修改原则，推翻了政协确定的民主宪政原则，不久政协决议就被蒋介石撕毁，国共内战爆发。

依据政协协议及其规定的程序，国民大会的召集需要在政协各项协议次第付诸实施之后，必须在和平环境中，由改组后的政府负责召集，各党派共同参加，国大通过的宪法，应是政协审议完成的草案，召集日期亦由各方协商确定。但是，蒋介石为了标榜继承孙中山的思想来巩固自己的统治合法性和取得美国的军援，加紧了“制宪”步骤，于1946年7月3日，单方面宣布当年11月12日召开国大，此举当即遭到中国共产党和中间势力的反对，但国民党方面置若罔闻。对于国民党的非法国大，中共进行了坚决抵制。11月19日，周恩来率中共代表团返回延安，民盟也对国大采取了抵制态度。许多无党派民主人士和国民党内民主分子代表，也纷纷拒绝参加国民党的一党国大。国民党一党国大于12月25日通过了所谓《中华民国宪法》，随即宣告闭会。12月28日，周恩来在回答新华社记者提问时说：“蒋政府的国大和宪章既未经政协一致同意，又无联合政府召集，更无中共和民主党派的代表参加和制定，我们及全国民主人士决不会承认它为合法为有效”[13]（p.712）。从表面上看，南京国民政府召开了国大，颁布了宪法，但实质上却违背了民意。在制定宪法过程中，南京国民政府既没有按照孙中山的设想，也没有顺应时代要求，仍然要将国家政权牢牢抓在手中，并没有充分吸纳其他政治力量参加国家政权，没有实现对各种政治资源的有效整合，民主政治难以实现，不仅没有缓和社会矛盾，反而使矛盾进一步激化，只能说是颁布了宪法，没有实现宪政。

其次，孙中山宪政思想强调的还政于民未能实现，仍然是国民党一党专政，只是国民党对于政府的控制更加隐秘。在训政阶段，国民党通过《训政纲领》实际上掌握了国家政治全权，对政府采取“以党控政”的方式，1947年12月25日，《中华民国宪法》正式施行后，虽然从条文上取消了国民党的党治原则，但这绝不意味着国民党要放弃原有的一党专政地位。其实，宪政在国民党的政治观念中，仅仅是装饰，但国民党在统治方法上有所调整，提出了“以党透政”的方针和实施方法。所谓“以党透政”，即以国民党党员来参加竞选，以全党之力使之成为从政党员，通过从政党员使得国民党的意志左右政府决定并付诸实施，实际上是以国民党党员治国。为了使得从政党员能够履行国民党中央的意志，1947年4月，国民党中央恢复了带有明显训政烙印的中政会，企图以此来监督从政党员，同时对于国民大会、立法院、监察院等需要通过选举产生代表的机构中的国民党党员采取严格纪律措施，在《中国国民党当前组织纲领》中强调：“党员出任各级政府之重要职务或参加各项重要职位之竞选，须经党之同意，并受党之指导……不执行党之政纲、政策、决议与命令者，予以处分;情节重大者，开除党籍。”[14]（pp.1173-1174）国民党通过这种“以党透政”达到控制政府的目的。

更为严重的是，随着南京国民政府在解放战争中节节败退，国民党中央加强了对政府的控制，其党政关系回到“以党控政”。1949年7月，国民党中央又创立了非常委员会，作为最高决策机构，南京国民政府只是国民党中央非常委员会的执行机构，“政府一切措施必须先经‘非常委员会决议通过，方为有效”[15]（p.702），“非常委员会”的设立，是国民党延续训政时期“以党控政”的形式，突出反映出国民党视宪政为装饰，积极维护国民党一党专政的目的。

四、与孙中山宪政思想核心的背道而驰

孙中山宪政思想的核心即为三民主义。孙中山奋斗终身所为实现者是实现民族、民权、民生的三民主义。

民族主义在孙中山的奋斗历程中有一个显著的发展变化，辛亥革命前，民族主义内容为“驱逐鞑虏、恢复中华”，中华民国成立后，民族主义逐渐有了新的内容，《中国国民党第一次全国代表大会宣言》指出：“国民党之民族主义有两方面之意义：一则中国民族自求解放;二则中国境内各民族一律平等……民族主义对于任何阶级，其意义皆不外免除帝国主义之侵略。”[4]（p.118）民族主义不但要求反对国内的民族压迫，而且反对一切外来侵略。

民权主义的主体为人民主权，孙中山在早年主张实行英美式的政党政治，其实是以代议制的形式实现民权，也即间接民权，1916年孙中山提出直接民权的目标，在国民党一大宣言中指出：“国民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权，即国民者不但有选举权，且兼有创制、复决、罢官诸权也……凡此既以济代议政治之穷，亦以矫选举制度之弊。”[4]（p.120）实现民权的途径为革命程序论，即军政——训政——宪政次序，训政期间培育民权，宪政时期民众充分运用民权;五权宪法是民权决定下的治权结构形式，中央政府采取五院制，五院之间分工协作，国民大会代表全国民众行使政权，以此达到以权治能。

民生主义的主要内容为“平均地权”和“节制资本”。同盟会时期孙中山即提出：“核定天下地价，其现有之地价，仍属原主所有，其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享。”[16]（p.552）概括而言，孙中山的民生主义是以和平方式达成社会变革，通过核定地价，照价纳税，照价收买，涨价归公等方式实现平均地权，其间并不采取激烈手段，以此实现对封建土地所有制的变革，最终实现耕者有其田。“节制资本”一是为了防止私人资本垄断;二是发展国家资本，增强国家经济实力。对于孙中山宪政思想来说，三民主义既是如何实现宪政的指导思想，又是宪政实施后的理想状态。南京国民政府在这两方面都背离了三民主义的原则。

在宪政实施前的训政阶段，国民党中央于1928年10月通过《中国国民党训政纲领》，其确定的原则就是将政权交给国民党，治权交给国民政府，国民党中央委员会政治会议负责指导监督南京国民政府，实际上是国民党将政权与治权全部掌控在其一党手中。孙中山提出训政时期“以党治国”，并未拒绝其他政治力量的参政诉求，国民党却在训政时期实行一党专政，并且为了独裁大权，对其他政治力量要求开放政权呼声视若罔闻，一方面不断拖延宪政开始实施时间，直斥民众毫无宪政基础，更对中共及中间党派采取武力压制，导致社会矛盾剧烈，国家动荡不安;另一方面，却对民权训练阳奉阴违，训政时期的国民党掌握国家大权，非但没有按照《建国大纲》中要求将地方自治完成，相反对于专制的工具保甲制情有独钟，其结果就是自治为保甲取代，对于孙中山民权主义要求培育的四大民权——选举、罢免、创制、复决毫无进展，民权主义未能实现。孙中山要求在地方自治过程中核定地价、增价归公，既能为自治筹集经费，又可以逐渐变革封建土地所有制，实现耕者有其田，但南京国民政府一直未能实行此主张，同时依靠国家政权力量发展起来的官僚资本恶性膨胀，通过对金融、交通、工矿等行业的垄断，官僚资本逐渐控制了国家经济命脉。

不但在宪政准备阶段不是以三民主义为最高指导原则，在进入宪政后，三民主义也只是作为装饰，根本未能实现。

在进入宪政之后，南京国民政府也未能实现三民主义。国民党仍然实行一党专政，不顾中共及中间党派存在事实，一意孤行，将其他政治力量排斥于宪政体系之外。与此同时，南京国民政府虽然进入宪政，却不断强化军事统治，在1948年5月实行《动员戡乱时期临时条款》，其中规定在动员戡乱时期，总统宣布戒严和发布紧急命令，不受宪法规定的限制，实际上在宪政体制下赋予了总统在政府中的独裁权力和地位，使得蒋介石个人独裁得到强化，即使蒋介石下野后，仍然保持着对政府的实际控制，以国民党总裁的身份占据国民党内及政府内的主导地位。进入宪政阶段的南京国民政府地方自治并未实现，民众未能掌握选举、罢免、创制、复决四权，国民大会代表选举在国民党操纵下，成为南京国民政府粉饰民主的工具，以权治能成为空话，甚至在南京国民政府颁布《动员戡乱时期临时条款》后，民众连基本的生存权利都无法保障。全面内战爆发后，南京国民政府大肆扩大内战军费，通货膨胀、物价飞涨导致社会矛盾丛生，国统区民众进行各种形式的反抗，同时整个广大农村经济凋敝，封建落后的经济因素占据主导，至宪政开始时，农村除了解放区外仍然是封建土地所有制，农民生活极端困苦，国民政府在农村中的统治趋于瓦解。

从南京国民政府实施宪政的过程考察，形式上继承了孙中山的宪政思想，以孙中山设计的方向推行宪政，即由军政——训政——宪政这一程序过渡，在训政时期实施地方自治，在行宪的中央政府制度设计上采取五院制，实际上却背离了孙中山的宪政思想。虽然强调实施地方自治，但在地方自治实施过程中，以保甲代替自治，并不管地方自治是否完成，即施行宪政;中央政府组成方面表面上奉行无权宪法，实际上却无法以权制能，人民依旧无权;更为突出的是，南京国民政府在1947年宣布实施宪政明显与民主政治背道而驰，不顾国内中共及中间党派的政治诉求，顽固坚持一党专政，企图以实施所谓的“宪政”来巩固政权。从根本上看，南京国民政府宪政是对孙中山宪政核心的完全背离，不但宪政准备阶段没有以三民主义为指导原则，进入宪政后，三民主义更是无从谈起。

孙中山的宪政思想从本质上看是一种理想状态的政治生态，是在他所处时代对民主政治的良好愿望。南京国民政府如果以宪政为契机，吸收其他政治力量进入政权体系，缓和各阶层利益冲突，将各方纳入到宪政这一体制中来，则中国有可能得到和平发展机遇，但是南京国民政府只顾一己私利，在对待宪政这一问题表现出，既无法绕开孙中山宪政思想，又在现实层面以此为幌子继续进行一党独裁专政，其实是以一种工具性的态度来看待孙中山宪政思想，导致在形式上继承了孙中山宪政思想，实质上却严重背离，宪政的实施既没有改变国民党一党专政的局面，又没有挽救其统治，最终只能被历史的潮流淹没。

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