公共经济学视角下论水利工程管理体制的改革

王晓红

引言：中共中央、国务院在“十二五”的开局之年出台了《关于加快水利改革发展的决定》，特别强调要“加快水利工程建设和管理体制改革”。我国在改革开放以来一直立足基本的国情水情，顺应水利发展形势，通过对国外有益经验进行有效借鉴，创新水利工程建设和管理体制机制，取得了一定的成效。但是水利改革在经济社会快速发展的新形势下也面临着新的挑战。本文主要分析了水利工程管理过程中存在的主要问题以及从公共经济学视角下水利工程管理存在的问题，并针对问题提出了水利工程管理体制的改革的具体举措，以促进水利事业的发展。

一、水利工程管理存在的主要问题

目前我国已经兴建了一大批水利工程，水利固定资产已达数千亿元，包括了防洪、排涝、供水、灌溉、发电等工程体系。这些水利工程在保障经济社会的发展、抵御洪涝灾害、促进工农业生产的发展、改善生态环境等方面发挥着巨大的作用。但是由于各个水利工程建设的时期和过程不同而具有不同的特点，有一定规模并具有综合功能的水利工程大都是由政府和集体投资建设的，也有部分是个人投资建设的，这些水利工程的管理存在以下问题：

1、水利工程产权不清晰。1988年颁布的水法在水利工程所有权问题上明确规定水资源属于全民所有。但是在1988年以前已经兴建了大量的水利工程，无偿用水的观念更是根深蒂固。水权法律的颁布滞后于水利工程的建设，导致了对水利工程的产权产生错误的意识，各方争夺的是使用权、收益权、支配权等利益性权利，但对水利工程的维修、管理支出等义务则互相推诿。不清晰的产权致使水利工程的管理机构被错误的认为是水利工程的产权所有者，管理人员是自收自支的直接掌控人，结果是虽然水利工程的所有权、使用权、收益权、支配权等名义上是政府的，但是在管理过程中缺位严重，收益好的归个人，收益差的归政府。

2、水利工程管理缺位、效率低下。很多水利工程由于建设的时间较早，没有得到及时有效的维护和更新，按照现在的检验标准大都属于病险工程，需要采取措施进行除险加固。一些机电设备更是已经运行超过30年了，严重老化，或者水利工程的整体安全性较差，运行效率低下。新中国成立后建成的水利工程是以农业灌溉为主，但现在农业灌溉的面积急剧萎缩，水价低廉，水利工程却未能及时转变原有功能。有很多安全定性为二、三类的水利工程的安全状况较差。

3、水利工程的内部管理职责不清、管理体制不顺。建成后的水利工程一般属于事业单位，政府负责提供保障，经过多年的发展，管理队伍庞大，导致管理目标不明确，守着编制等饭吃，管理职责不清。水利工程管理体制是确定中央、地方、部门、企业各方面在管理范围、职责权限、相互关系的准则，最核心的问题是如何设置水利工程管理单位，对其单位属性、人员组成、管理职能和经费来源予以明确。

二、公共经济学视角下水利工程管理存在的问题

政府授予水利工程管理单位管理的职能，这样政府在准公共物品管理中不可避免的出现了弊端：

1、政府在供给水利工程管理准公共物品过程中存在着政府和水管单位之间信息不对称的情况，导致了各种资源运作的低效率。政府与水管单位之间是委托和代理的关系，政府是委托人，水管单位是代理人。水利工程的管理是由专业性要求的，政府不一定能够明确水管单位所需要的人财物，政府在供给资源时会出现时效性方面的偏差，导致编制与经费与实际需求长期不相符，管理经费紧张、人力资源不足，影响管理职能的发挥。管理单位本身是代理人，但很多却定性为自收自支，不符合代理人的身份。

2、政府对水利工程管理供给的垄断会导致低效率。水利工程的供水、灌溉、发电等因为管理上的效率不高，导致最终公共物品的供给效率也不高。供水的设施设备损坏比较严重，漏损量大，影响了对产品的有效供给。此外在水的定价和收取费用上由于不具有直接性利益，出现收费的人多，但收的很少。特别是少数纯发电等经营性水利工程采取变卖资源的方式转变为民营，价格严重被低估，导致国家资源的流失。

3、“经济人”是政府官员所具有的特征，这使政府在水利工程管理上失灵。经济人的特性使水利工程管理人员把全部精力从公共物品的供给上转移到对个人的权力、职位、收入等个人利益的追求上，因为政事、政企无法分开，代理人虽然由政府委托供给工作但却无法充分行使代理工作，而只是作为政府的管理末端在操作。

4、政府官员的行为目标与社会福利最大化的目标出现偏差，主要表现为对水价的定价机制不透明，缺乏对水利工程管理单位的明确定位，结果是出现损公肥私、水管单位员工多为官员裙带，却缺少技术人员，用水单位使用廉价水资源，而供水单位则无法享受好处。

三、水利工程管理体制改革

1、理顺以水权为基础的产权关系。政府对水利工程管理的出发点是保持社会的可持续发展，政府对关系公共安全的水利工程建设和管理承担起保障责任，但是负责并等于政府全包，而着重点是在理顺关系上。国家和集体的所有权地位的明确是理顺关系的前提。水法规定：水资源是属于全民所有，集体所有则是指集体经济组织的水塘、水库中的水。

政府还需要二次确定使用权、收益权、支配权等产权。因为每个水利工程的具体情况不同，所以二次产权的确定应分类制定改革方案：政府对纯公益性为主的供水、防洪、灌溉等水利工程应采取公共财政支出的方式保障管理资金；政府对准公益性的具有一定的供水、发电收益的水利工程可以通过采取把部分收益权转让的方式取得公共产品的供给；政府对以盈利为目的的水利工程在保证国家资源最大化收益的前提下通过市场化的方式确定产权，使水利工程的效益尽早发挥。理顺产权关系，政府是整体控制人。政府通过采取多种方式筹集建设资金，有效解决政府财政对水利工程投入短缺的问题。保证功能发挥时的绝对控制权。

2、理顺水利工程的收支体系。政府拥有水价、电价的定价权，对建设管理的资金问题需要从收支两条线的角度考虑，建立一套水利工程建设管理资金的有效机制。从公共产品和公共资源这两个角度需要政府对水利工程的政策投资补助和水价、电价等进行合理定价，从整体运作的角度明确收入来源。应在考虑整个社会对供水、防洪、发电、灌溉等综合需求的基础上定位水价，以政府统筹和杠杆调节作用来综合确定水价，通过政府算总账的方式对收支问题进行平衡，改善各水利工程因为自身条件而产生的待遇不平等问题，确保所有的水利工程发挥公共产品的供给特性。水价、电价的制定应符合当前经济社会发展的实际情况，由政府统一调配收益，承担水利工程的管护成本。防洪等纯公共产品因为难以计量应由政府完全提供并确定合理的建设管理所需资金，建立一套使水利工程管理形成良性循环的机制，充分保障公共产品的有效供给。

3、定位市场化经营，提高管理效率。实行市场化操作、分权管理是提高准公共产品有效供给的一个行之有效的办法。在水利工程管理上政府引入了市场机制是为了确保发挥水利工程效率从总体上对水利工程进行管理和指挥。代表政府进行管理的责任是：对具体的经营实体总体指挥、绩效考核、日常管理。按照政府的要求对日常工程进行生产、维护、监测，保证水利工程的安全和效益，提高管理效率，接受政府考核。产权与经营权相分离的管理模式可以在决策层和经营层之间进行重新的配置调整。决策层根据水利特性对水利工程管理的指挥工作实行分级管理，按照区域对指挥权限重新划分，采用直接职能或者单独成立的方式增加列入政府部门，减少管理层次。经营层是由社会成立的具有专业水准的公司，拥有的相应的管理团队，承揽水利工程管理业务。经营层在激励的竞争环境中，对内部管理结构进行不断的调整、优化，建立一支精简高效并具有竞争力的管理团队。

四、结束语

水利工程管理体制改革的指导思路是由政府出资购买服务、市场通过竞争提供服务。水利工程管理的合理成本是通过市场竞争最终确定，具有市场竞争力的企业在承包工程管理后，通过做好服务，提高政府供给水利工程公共产品的效率，这就是在政府的全面负责下的水利工程的市场化改革，也是水利工程管理体制改革的理论基础。

参考文献

[1].水管体制改革探讨[J]，现代农业科技，2010（06）.

[2].张肖，水利工程管理体制改革若干问题及建议[J]，江淮水利科技，2011（15）.

[3].柳长顺，张秋平，关于深化水利工程管理體制改革的几点思考[J]，水利发展研究，2010（08）.

（作者单位：徐州市水利局）