关于廉洁政府建设的思考

刘景良

中图分类号：D630.9 文献标识码：A

摘要：党的十八大报告明确提出：“反腐倡廉、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。所以，廉洁，关系到党和政府的形象和生命，既是政府的重要职责，也是政府自身建设的重要内容。如何建设廉洁政府，取信于民？我们应在已有经验的基础上，继续拓展思路，更新观念，大胆创新，建设人民满意政府。

关键词：监督权力；制度创新；廉洁政府

建设人民满意政府，就是在全面深化改革中致力于政府制度创新、推进国家治理体系和治理能力现代化，廉洁政府建设是其中的重要环节。近年来，各地在廉洁政府建设中进行探索，取得很大成绩。在全面深化改革的形势下，廉洁政府的建设不仅要坚持，而且要创新。

一、廉洁政府建设的经验和基本思路

在现代行政管理活动中，廉洁性是评价政府管理水平与状况的重要指标。在廉洁政府、诚信政府、责任政府建设中，廉洁政府建设是关键，不廉洁谈不上诚信，不诚信就失去人民的支持，失去人民的支持就不可能在真正意义上履职尽责、依法行政、服务于民。李克强总理在国务院召开廉洁工作会议时把这个关系讲得很明确，“建设廉洁政府十分关键。廉洁是公信力的基石，如果不能有效遏制和解决腐败问题，政府就会失去公信力，人民就不会相信我们能把其他事情办好，我们的一切工作和努力就有可能付诸东流。”

廉洁政府建设是现代国家的共同课题，各国有不同做法，形成各有特点的思路。加拿大政府早在1960年就出台了《政府官员行為准则》，法国、英国、日本、新西兰等国家都制定相关法律法规。新加坡廉洁政府建设卓有成效，可概括为四个方面：“以德倡廉，使人不想贪；以薪养廉，使人不必贪；以规固廉，使人不能贪；以法保廉，使人不敢贪”，说的是教育、待遇、制度、制约四个方面，四个方面的着眼点都是人。国内学者阐述廉洁政府建设的思路时，一般回避待遇问题，而强调权力制约、制度建设和廉政教育，既对事又对人。廉洁政府建设的思路是与对腐败现象根源的认识相联系的。教育的思路强调腐败的根源在于剥削阶级腐朽没落的意识形态对人的影响，在于人的法纪观念的淡薄，在于部分党员干部理想信念动摇、对社会主义前景丧失信心。制度和制约的思路强调腐败的根源在于权力，有的甚至归结到用人权力的过分集中并缺乏有效的监督。各地的具体措施往往从可操作层面着手，主要抓作风建设、制度建设、法制意识，而把政府效能提升作为检验建设成效的标尺。这些思路立足于各地党委政府在其主管范围内的可操作性，有一定的道理也有一定的成效，应该继续落实。但在老百姓看来，腐败问题有越反越普遍、越反越严重、越反越高层的趋势，因此要深入探索根本性的问题，提出相应的对策。

二、廉洁政府建设的根本问题

十八届三中全会《决定》把“强化权力运行制约和监督体系”作为一项重大的改革部署，指出“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”具体的改革措施是“形成科学有效的权力制约和协调机制”、“加强反腐败体制机制创新和制度保障”、“健全改进作风常态化制度”。除了实行和完善行之有效的既有制度之外，新的措施也有不少，例如，推行地方各级政府极其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行程序；推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导；推行新提任领导干部有关事项公开制度试点；改革政绩考核机制，等等。我们应把思路再拓展一点。不仅要考虑如何用制度把人管住，而且要考虑如何把政府职能的异化管住。廉洁政府建设的根本问题或者带根本性的对策在于政府职能的转变。

我国市场经济体制的不完善，核心问题是政府对资源的直接配置过多。地方政府在经济方面的职能从经济调节、市场监管、环境建设和公共服务异化为直接经营。产能过剩、城市病、耕地占用过多、地方债风险、生态环境破坏等，都与政府干预过多有关。而政府的干预，实际上就是权力持有者的干预，配置资源的主观性、办事程序的模糊性、审批的自由裁量权、不健全的法制、官场的潜规则等等，都为权力持有者提供了权力寻租的可能。从源头上治理腐败，必须从政府职能入手。

贯彻十八届三中全会《决定》关于廉洁政府建设的部署，不应局限于“强化权力运行制约和监督体系”，关于“加快转变政府职能”的部署更带有根本性。转变政府职能要求“深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府”。也就是根据“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革思路创新，切实转变政府职能，把社会可以办的事情还给社会，把市场可以解决的问题留给市场，逐步形成“小政府、大社会”的治理模式。

三、在廉洁政府建设中不断更新观念

各级政府在转变职能的改革中，能否领会三中全会精神，推进政府职能的进一步转变，不仅要有胆识，还要更新观念。第一个观念是，政府不是独立的利益主体，它没有独立于当地人民的特殊利益，不能与民争利。这将是一个非常艰难的转变。上个世纪80年代以来，农村工业化、城市改革和城市经营，都是以地方政府为主导的，有时甚至是直接运营的，甚至可以说是以各地政府为利益主体的准市场行为。90年代以来，在我国广为传播的经营城市理念，从正面来说，就是政府运用市场经济手段，对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合、盘活存量和市场化运营，现在已经成为城市发展的重要手段；从负面来说，政府整合资源重新配置也就是把政府当成经营主体、利益主体，也就使权力行使者获得了寻租的机会。由于地方政府异化为利益主体，土地财政实质上是地方政府以国家名义低价征收农民的土地，而高价推出市场，政府融资平台实质上是地方政府规避管制进行融资的渠道，而在这些过程中出现的漏洞和寻租空间，已经把许许多多的官员送进了监狱。在发挥经营城市的正面效应的时候，在土地财政、政府融资平台还不可避免的阶段，如何堵塞漏洞，避免权钱交易、官商勾结的发生，以谁作为利益主体的代表，行使知情权、参与权、管理权与监督权，是廉洁政府建设亟需考虑的问题。第二个观念是，政府的主要职能是向社会提供服务而不是管制社会，转变政府职能要着眼于放松管制、加强服务，减轻社会负担。三中全会《决定》从中央的层面来解决这个问题，提出“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”行政审批是腐败的高发区，所以地方廉洁政府的建设，必须把原有的审批事项、上级下放的审批事项、本地自行设立的审批事项来一次彻底的清理，公布政府及其工作部门权力清单，依法公开权力运行流程，完善权力运行监控机制，将行政自由裁量权压缩至最低。

过去改革的重点是优化流程，提升效率、减少环节、缩短审批时间，深化改革的重点应该着眼于效仿中央，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。要重点清理与部门利益联系的审批项目。没有对利益的追逐，行使权力与承担责任配套，行使更多的权力，就要承担更大的责任，行使权力的意愿就会相应下降。只有抓住廉洁政府建设的根本问题，在坚持民主公开、全民监督的基础上，进一步更新观念，敢于创新，我们才能真正树立廉洁政府的形象。