推进公务卡实施进程的相关建议

赵庆庆

【摘 要】公务卡是近年来我国为加强公务消费监督管理的重要改革手段。但是从全国各地的实施情况来看，公务卡改革的运行受到主观、客观因素的影响，运行不够顺畅，对强化公务支出的监督与约束并未起到应有的效果。本文从影响推进公务卡实施进程的各方面因素入手，对加快公务卡的实施，充分发挥公务卡对公务支出的监督约束功能提出相关建议。

【关键词】公务卡；实施进程；建议

公务支出是近年来我国社会各界关注的热点问题。当前，我国由上而下力推加强公共支出的内部控制，以期达到节约提效、反腐倡廉的目的。加强对行政事业单位公务支出的监控，推广实施公务卡无疑是最直接、最有效的办法。公务卡作为公务业务的一种新型结算方式，以“阳光支付”为核心理念，以银联标准人民币信用卡为载体，以商业银行人民币信用卡为基础，具有先消费、后凭单据报账，支付痕迹可查询、掌控，既方便快捷，又可防范虚报、滥报等违规问题的特点。其操作可以概括为“银行授信额度、个人持卡支付、单位报销还款、财政实施监控”。它是一种新型的财政财务管理工具和手段，对规范财政资金管理，提高预算资金的使用效率，具有很重要作用。

一、公务卡实施现状

我国自2007年开始试行公务卡至今，其积极功效获得一致称道。其“消费留痕”，每一笔公务支出都可实现查询，因而对约束公务支出、反腐倡廉、加强内部控制具有一定的功效。但由于诸多因素制约，公务卡的推行仍然举步维艰，主要表现在以下几个方面：

1.公务卡推行速度慢，覆盖面低

截至目前，我国公务卡已运行6年多，虽然已覆盖全国36个省（自治区、直辖市、计划单列市）本级、328个市（地）本级、2833个县（区）本级、7114个乡（镇），共計38万个单位，但是在全国4000多万个行政事业单位中所占比例还不到1%。

2.公务卡开卡率低、使用率低

对各省、市公务卡使用的调查表明，公务卡开卡率低、使用率低。以推行公务卡较早的北京市为例，42个市级部门虽然发放了1610张公务卡，但是办理结算只有1051笔。还有15个是2011年以前开展公务卡试点的部门，其发放的851张公务卡中有431张未启用、未发生任何交易。

二、制约公务卡实施的因素分析

1.公务卡使用的外在环境缺失

（1）在公务支出发生时能够提供刷卡的较少。很多时候只能个人先行垫付，待报销后才能拿回垫付的现金。例如，过桥（路）费、欠发达地区出差等等，找不到可以刷卡的pos机，需要个人准备较多的现金。这样既占用了个人现金，又增加了个人携带大量现金的风险。

（2）办理公务卡的银行机构办事效率较低，影响了持卡人使用公务卡的积极性。有的银行办卡时手续繁杂，办理周期较长；有的银行办理的公务卡不属于银联卡，使用时存在诸多不便；还有的银行后续服务没有及时跟进，对公务卡的注销、新办、查询等事宜没有制定系统的服务机制，一旦出现问题难以保证尽快解决。

2.公务卡的主要负责部门推行力度不足

（1）推行公务卡的宣传不到位。很多省市对于公务卡的宣传氛围不浓，既没能将公务卡制度的重要性和必要性深入贯彻到每一个行政事业单位，也没能通过宣传充分调动持卡人的积极性。除了部分年纪较大的公务人员不习惯使用公务卡，仍然依赖于传统的公务消费习惯之外，更多的公务人员对推行公务卡的经济效益与社会效益认识不足，主动使用公务卡的积极性不高。

（2）公务卡的主管部门对相关银行机构的协调力度不足。公务卡的广泛使用需要其主管部门协调、整合众多的银行资源，但是在实际工作中这一点很难做到。而较少的合作银行对公务卡的推行势必造成一定程度的阻力。

（3）公务卡使用的监督机制不够完善。在对公务支出进行财务报销时，大多数省市都没有要求报销人将消费小票作为原始凭证下账，代理银行一般也不会提供个人刷卡消费对账单，因此行政事业单位无法跟踪公务卡的使用。同时，财政部门对公务卡的使用管理也没有及时跟进，放松了对公务卡使用的监督管理。以江苏省为例，财政部门虽然制订了公务卡结算管理暂行办法，但尚未与国库集中支付实现有机衔接。只要求预算单位将公务卡账户产生的利息上缴财政专户，但并没有明确规定财政专户开设事宜、如何在国库集中支付系统中申请使用，导致在现实工作中只能把利息列入其他收入。

3.持卡人对公务卡使用存在顾虑或抵触情绪

（1）公务卡的“消费留痕”使有些持卡人望而却步。公务卡的使用具有“阳光性”和“透明性”，只要逆向查询就可以很轻松地查到实际的消费项目和金额，财政、审计、纪检监察部门都可以很方便地调取相关资料，顺藤摸瓜，查到违法违纪行为。因此，相对于颇具“浑水摸鱼”的现金消费来说，公务卡的“消费留痕”也使更多持卡人存在顾虑和抵触情绪。

（2）公务卡使用的隐性风险影响了持卡人使用的主动性。由于公务卡消费后的报销审批时限不确定，万一超期还款，不但会产生罚息，还会影响到个人银行信用。而部分省市对此的调节措施不到位，还有的省市甚至干脆没有考虑到对延期还款的处理措施，无法维护持卡人的信用纪录。

三、欧美推行公务卡的经验借鉴

公务卡在全世界很多国家都有广泛应用和推广，在完善的会计体系下对国家的经济发展起到了很好的推动作用，减少了行政成本的支出，提高了公务支出的透明度，从而提升了政府形象。

美国的公务卡也称为政府信用卡，分为政府采购卡和政府旅行卡两大类。前者专项用于政府公务采购，后者专项用于支付公务出差的差旅费。截至目前，美国的公务卡已实行了20多年，积累了丰富的经验，可供世界各国借鉴。

（1）成熟的信用卡外在环境

美国信用卡业务的发达程度在国际上堪称一流，信用卡的发卡量和使用量都非常大，因此美国的公务卡推行条件和外在环境非常优越，有效地推动了政府公务卡的顺利实施。1986美国政府率先在商务部试点后，随即在全国范围内广泛推广。

（2）明确公务卡的使用范围，防止个人支出混入公共支出

美國联邦政府明确规定政府采购卡专门用于政府公务采购，严禁用于政府雇员的个人物品、超出采购标准物品、出租的物品以及应使用政府旅行卡支付的所有项目。而政府旅行卡严禁用于政府雇员的个人支出、其他政府雇员的差旅费、现金垫款（在旅行途中或将在三天内发生差旅支出）等。这样，就避免了政府雇员将个人消费混同于公务消费，堵塞了个人支出混入公共支出的漏洞。

（3）强化公务卡的法治建设，完善相关监督机制

欧美等国的公务卡相关法律制度比较健全，监督机制也相对完善。比如，美国就制定了《旅行和运输改革法》，以法律约束公务卡的使用行为。而英国则建立了多层次的公务卡监督体系，通过审计监督、财政监督、舆论监督和公众监督等手段对公务卡制度的使用进行全方位的监督。

四、有效推进公务卡实施的相关建议

作为一种全新的公务消费结算方式，公务卡的实施可以有效推进公务支出的合法性、合规性与绩效性，让公务消费呈现在社会监督的阳光之下，大力推行公务卡既是大势所趋，更是人心所向。公务卡的推行需要多方协调配合，形成合力，才能加快推进速度。

1.努力加强公务卡市场机制建设，加快社会信用体系建设

（1）努力营造有利于推进公务卡实施的社会氛围。公务卡主管部门和各银行机构要加强现金公务消费弊端、公务卡消费公开透明的对比宣传，引导持卡人提高认识、更新观念，提高行政、事业单位工作人员主动使用公务卡的积极性。

（2）鼓励中小商户、零散商户支持公务卡消费。商业银行和银联公司要大力推行操作简单、携带方便的pos机并广泛普及用卡网点，方便行政、事业单位运营中的各种公务卡消费，并能将消费信息及时、准确的传递到财政系统，便于监控和管理，防范消费漏洞。

2.不断规范公务卡使用的管理机制

（1）要进一步理顺财政相应的管理体制，将公务消费资金全额纳入预算管理，并在年度内将指标额度有计划的均衡下达到单位。用款单位使用公务卡消费后，报销流程应加入财政监督审批环节。

（2）强化公务卡与国库集中支付系统的协调统一，财政部门应使国库集中支付系统与公务卡信息系统一体化，使行政、事业单位消费报销仅能从国库集中支付系统中生成报销凭证，实现财政资金统一核算、统一监督、统一管理。

（3）尽快制定公务消费强制结算目录，充分考虑到现实可操作性，使公务卡使用在中央财政确定的办公费、差旅费等16项公务消费中得到广泛使用。

3.健全公务卡发卡银行机构的服务机制

（1）取消公务卡发卡银行机构在办理过程中摊派行为。既避免产生“休眠卡”的产生，杜绝浪费宝贵的银行资源，又降低因随意办卡，导致银行卡安全风险的发生几率。

（2）健全发卡银行和中国银联的公务卡信息系统功能。提高对公务卡消费信息的处理水平和处理效率，确保将公务卡相关信息及时准确地纳入财政部门的监控范畴，一方面便于财政部门对其实施动态监管，另一方面便于预算单位及时查询公务卡支付信息数据，满足其消费信息查询、财务审核、统计汇总、编制报表等各项需求。

4.不断完善相关软、硬件的配套，强化协调统筹机制

由于公务卡的推行涉及到财政、人民银行、行政事业单位、商业银行、中国银联等诸多部门和单位，除了公务卡管理、电子支付系统等技术、设备的软、硬件的衔接配套，还需要彼此之间在公务卡发放、使用、管理、监督等政策上互相配合。建议政府进行高位统筹，协调政府部门、金融主管单位以及相关金融机构，构建相对完善的公务卡体制与机制环境。

5.进一步限定公务卡的使用范围，堵塞政府为个人消费买单的漏洞

借鉴国外政府公务卡的管理经验，要进一步突出公务卡的公务支出功能，明确禁止用于个人消费项目结算，避免政府公共消费与个人消费的混同。行政、事业单位要加强公务卡消费事前审批和事后审核制度。在报销环节认真核对公务卡消费流水单、税务发票的真实性，防止个别人员将私人支出混入公务支出，从而杜绝政府为个人消费买单的漏洞。

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