国外农地制度改革模式的比较分析

邓颖蕾等

【摘要】我国的农地制度正处于不断的革新变换时期，如果想要在变革中走上正轨，我国亟须根据农地现状学习国外的先进经验，采取创新的措施，只有这样才能使我国的农地制度更适应农地现状。本文通过介绍国外各地区不同的创新农地制度，对比我国的较为落后的农地制度并加以分析，最后对推进我国现行农地制度的改革方向提出建议。

【关键词】农地制度 改革 比较分析

一、引言

随着我国的农地制度的日益成熟以及土地流转的市场化，“地，由谁来种？”这一命题“作文”时时刻刻在考验着经济正处于上升发展时期的中国。一个发达的国家变革创新并推行适合其国情的成熟的农地制度，只有这样，才能保证其最基本的粮食供应及出口。在中央最近召开的十八大会议中，我国农地制度的革新又重新提上议程，中央政府已经开始着手在黑龙江地区进行实验。国外农业发达国家的农业实践证明，农地产权制度的合理安排将对农业生产力的提高具有决定性作用，因此借鉴农地制度发展程度较高的国家之经验，是帮助我国农地制度突破改革瓶颈的重要途径。

二、国外农地制度发展模式运行情况

（一）美国的农地制度改革模式

由美国农业制度的农地现状来看，从20世纪30年代便开始着手发展了建立在家庭农场制基础之上的农地制度市场调节，在这一过程中，美国政府主要保持着三个原则：一是明确农地产权的边界、通过市场调节进行流转。在美国，土地属农场主私有，可以经过赠送或者购买将土地产权给予他人。由此，在美国不管是农地买卖还是出租都是非常方便且合法的。在农业生产中，土地出让的主要方式是租佃制，其出租价格由交易双方决定。同时，土地私有化使得土地所有者能够具有除交税外的收入支配权利，同时在土地流转或交易的过程中各项行为有法律的明确规定。二是政府保留部分土地权，美国的农场土地规模能够保持并不断扩张，在制度上根本原因是稳定而有保障的土地私有权利；其次美国家庭农场的组织形式及其制度也有利于规模的保持[1]。美国作为美洲乃至全球的头号发达国家，农业经济的发达程度与其现代化的农地制度有着相当紧密的联系。

（二）日本的农地制度改革模式

日本的土地条件与中国有一部分相当类似，但是因其资本主义的特点，能够更好的完整农村土地产权。日本先进的农地制度有着十分明显的地域特色，在不断的变革中已经形成相当成熟的农地制度。人多地少是日本的首要农地矛盾，而日本通过从封建社会开始进行的农业改革，实现了农业的现代化、机械化，大大提高了日本农地的利用率和流转效率。日本政府认为农产品要有竞争力，必须吸引有能力的人和年轻人专门从事农业生产，而要这些人专门从事农业生产就必须保障其从事这一生产时达到本地区其他行业人员收入水平，而要达到这一要求就要有一定的经营规模[3]。

（三）以色列的农地制度改革模式

国土狭小，土地大多为沙漠、森林和高山的以色列水资源和土地资源极度匮乏，仅有不到20%的土地可用于耕种，但其农业却处于世界先进水平，这一成就不得不归功于它“国有永佃制”的农地制度。在以色列，95%的土地所有权在国家政府，由政府决定租赁价格，并根据国情将土地以极低、近乎免费的价格出租给占全国人口约5.3%[2]的各个公有制集体农庄和合作社使用，租期将近半个世纪之久，而且还能续租，但前提是不允许租赁者无故弃耕或随意雇耕，必须对耕地负责。此外，以色列还对部分富裕农民实行土地私有，他们拥有约占全国5%的土地。近乎永久的租赁期相当于政府将土地的使用权和经济收益权交给了农民，同时也保留了政府对于土地的所有权，这样有利于提高广大农民的生产积极性，最终造就以色列高度发达的现代化农业。

（四）印度的农地制度改革模式

由于歷史遗留问题，印度封建农地制度的沿袭，导致其独立初期土地主要集中于少数人手中，农民基本没有土地。后来，印度各邦政府在20世纪50年代分别通过建立相关法律废除了农业耕种上的中介行为。印度政府积极改进农地制度，主要有三大措施：政府促进土地合并、法定土地持有上限和禁止部族土地转让。首先，印度是由联邦政府管理，所以不同地区的管理方式都不尽相同。随着印度人口数量的不断增加，土地规模经营缩小，这就加大了整体土地管理的难度。由此，印度必须通过法律进行小块土地的合并，在土地持有人数不断增加的同时扩大土地的规模经营，到2000年9月，有6600万公顷的土地得到合并[4]。其次，家庭是印度持有土地的统一适用标准，在上限法推行之后，印度约有290万公顷的土地过剩[4]，这样一来就可以将过剩的土地分配给无地和半无地的家庭。最后，在安得拉邦、比哈尔邦、Madhya Pradesh和拉贾斯坦邦部族地区，法律有限制或禁止土地从部族社区转让到非部族社区。在东北部的邦，如Meghalaya、Nagaland、Manipur、Mizoram和Sikkim，基本上实行土地社区所有制[4]。

三、国外农地制度改革模式的比较分析

（一）美国模式

优势：农场主拥有十分清晰产权保障的土地使用权，而联邦政府对土地仍保留了三项土地权利：土地征用权、土地管理的规划权和征收足额的土地税。因此美国政府对于农地还是保留了较多的权利，但是政府使用这些权利的同时要受到社区成员的监督，这样一来就形成了比较平稳的制衡结构。三是农场土地规模能够保持并不断扩张，半个世纪以来，美国的农场所占农地的规模增大近一倍，但是农场的数量减幅却达到了61.5%[2]。

劣势：美国是典型的资本主义国家，十分注重对私有财产的保护。在美国，农地的所有权受到法律的保护，所以即便美国联邦和州政府对农地的从属保留了三项权利，但这些权利的使用是有严格的限制的。譬如，政府如需为公共行为征用农地，必须征得土地所在社区成员的同意，并按照当时的市场价格进行合理补偿。当然，如果社区成员全部反对，政府的征地行为就不被法律认可，征用农地行为不能实施。于是，政府进行土地管理的规划时，只能通过农业支持项目来吸引农场主进行投资或开发，政府不能强迫和指令执行某个种植计划或调整其产业结构[1]。

（二）日本模式

优势：日本的农地制度最主要的两股权力由土地的使用权和所有权组成，它们相互制约相互促进，帮助日本振兴农业。在日本进行农地规模化经营模式的改革中，政府担当着必不可少的重要角色，首先基于培养“合意的农业经营体”在1993年修订了《农地法》和《农业经营基础强化促进法》，进一步提出要求发展“有效率和稳定的农业经营体”，并在1999年7月发布《新农业基本法》。日本政府针对当时的经济形势，积极培育和扶持中介组织，通过政策、税收等优惠措施支持农地的流转，并通过相应的认定农业者制度来保证农地的有效流转。

劣势：日本的土地私有权是土地流转的“拦路虎”，而日本人多地少，在改革之前以小农经济为主，所以土地流动仅靠市场的力量是不现实的。并且，土地是不动产，保值性的特点导致人们不愿意放开自己手中的土地。农地制度必须与国家的现状相结合，日本在改革初期因为没有将二者联系起来及时调整农地制度，出现了细碎化经营的缺陷。目前，日本的规模化经营虽然已经取得了阶段性成就，但是仍难以改变如海洋般存在的小规模农户，这还阻碍着日本规模化经济的进程，如何使得小农户放弃农地是日本进一步扩大规模化经营最急迫的问题。

（三）以色列模式

优势：以色列的土地归国家所有，由基布兹、莫沙夫和莫沙瓦三种农业体制提供农业技术、劳动力和资金的支持。土地国有是维护国家安全和促进经济发展的基石，因为这样能够保证以色列稀少的土地不被外国人占有，有利于控制国家土地的发展速度并且可以为将来的农业发展进行土地的储备，这也有利于政府提供公共产品。

劣势：将土地永久租佃给农民毕竟是需要经过漫长考验的举措，因为在准私有权的出现之时，国家还要适度保留对土地的调控和监管权利。在以色列，土地的私有权能同时带来双重影响。如果使用得当就将促进国家农业迅速发展，如果肆意滥用则会破坏当地的生态环境。

（四）印度模式

优势：60年代后半期随着绿色革命的出现，及时解决了印度的粮食问题，并实现了粮食的自给自足，不再遭受长期粮荒的影响，绿色革命也使得农地制度产生了不小的改变。同时，印度的农地制度也与农地经营方式逐渐适应了农业生产力的革命性变化，主张农地归农民所有，但是对于土地的私有设定上限，既保证了土地的利用率，又防止了土地在大地主的手中囤积，将土地分配给无地或半无地的农民，希望能够提高农业的生产力和积极性。

劣势：印度的农地制度以私有制为主，通过控制设定上限来控制农地的行为也带来了不少的负面影响，在印度85%以上的农场规模不足2公顷土地，只有约1%的大农场拥有10公顷以上的土地[4]。在该措施出台后，近500万土地被分配了给了无地的农民，但是这会导致农地规模化经营的发展变缓，农地的细碎化使得农业经济效益增长相当缓慢。

四、国外农地制度改革的启示

（一）建立并加强以法律为保障的农地所有权制度

雖然我国与发达国家的经济发展速度和土地所有权构成不尽相同，但是可以明显的感觉到随着城市的发展速度越来越快，农村人口流入城市加快，大城市的居住率持续“爆棚”已经致使城市的边缘不得不逐渐向农村延伸，这是城市即将开始蚕食农村土地的警告，为了预防我国的农地受到同美国农地一样的遭遇，我国应积极建立并加强以法律为保障的农地所有权制度也是势在必行的。

与此同时，合法的农地所有权制度也能维护农地户主的农业生产效益，增加农业的投资，拉动农村的产业结构加速变化，促进农业产业链的流动，找回失地，为农村土地权益的法律保护区域弥补了空白。这也能让农民们更好的优化收入结构，减少经济效益的损失，提高生活质量。

（二）减少小户经营，构建新型农村经营体制机制

目前在我国农村主要的农业生产模式还是土地承包到一家一户，小农经济的局限性让我国有大片的农地，却不能生产相应多的粮食，甚至更少。今年，中央把“由谁来种地”这项改革试验任务，交给了我国最大的商品粮基地黑龙江。这意味着，继家庭联产承包责任制以来，我国农业生产关系的又一次重大调整拉开了序幕[6]。

在这次改革中，我国开始试验将土地连片，实现农地的合作社集体机械化耕种模式，土地的所有权依然在农户手中，但是使用权却交到了合作社的手中。以黑龙江为例，在试验中，合作社、家庭农场、种田大户、农业企业这四个主体将耕种七千多万亩的农地，占黑龙江耕地的三分之一，80%农户的土地实现规模经营[6]。这样既能从产权视角有效的保护农民的土地所有权，有利于农民收入的进一步提高，又能增加农业产出、提高了耕种效率，同时了减少不必要的劳动力消耗。

同时，随着城市化率的提高，农民进城务工数量增加，减少了土地规模经营的阻力。不久之后，随着土地不断的流转与更好的集中，农民将会从农地中真正“解放出来”，这一结果也会促使农业机械化水平的进一步提高，让我国实现“用更少的人耕种更多的土地”这一目标，也为中国走上发达国家的道路添砖加瓦。

（三）实现土地流转模式的转变，增加土地资源的价值

往往一种土地制度能否奏效，不单单在于谁拥有土地所有权，更是在于这块土地能否通过有效的交易实现在不同的人、不同的用途之间进行流转，在不断的流转中实现土地资源的最优配置，同时也能实现土地的价值。根据我国的国情以及借鉴国际上土地流转模式，我国应强化土地承包权，以土地经营权的流转为主。因为在我国与日本这种地少人多的国家中，土地就是农民的命根子，农民不会放弃土地的所有权，所以实现土地经营权的流转是比较现实而简单易行的。

如果能让国家的公权力逐渐地从土地集体所有权中“抽身”， 而农户土地权利逐渐地分离和成长出一项独立的、排他的、具有财产性质的土地财产权[5]。这样就能将传统土地集体所有制在无形中转变为现代土地集体所有制，同时能够增强农地制度的弹性，加大其对土地流转的容纳度。农户在拥有土地财产权之后，由重视占有与支配土地实物进而转向注重土地的价值参数，保证土地的剩余价值索取权能够为农户所重视，进一步提高资源的有效配置。

参考文献

[1]熊红芳.邓小红.美国日本农地流转制度对我国的启示[J]，农业经济.2004年11月刊.

[2]窦祥明.以美国、日本、以色列为考察对象[J]世界农业，2012年9月刊.

[3]易永锡.日本农地制度改革对中国农地制度创新的启示.[J]荆门职业技术学院学报，2008.2.

[4]乔桂银.印度、日本农地制度与我国农地制度改革.[J]发展研究，2009年.

[5]靳相木.中国乡村地权变迁的法经济学研究[M].中国社会科学出版社，2005.

[6]黑龙江现代农业改革见闻录.黑龙江粮食.2013.

作者简介：邓颖蕾（1993-），女，湖南长沙人，经济学院经济学专业学生，研究方向：经济政策；刘辉（1974-），男，湖南张家界人，博士，博士后，副教授，研究方向：农业经济理论与政策，农业技术创新。