地方政府“引税”行为成因及对策探究

【摘 要】在财政分权思想的指导下，地方政府利用税收杠杆引导和促进本地经济发展本来是无可厚非的，但受局部利益的影响，一些地区对“引税”的理解和操作早已超出了合理合法的界限，给经济协调稳定发展带来了许多负面影响。本文对此展开讨论，首先阐述了地方政府“引税”行为的现状和主要表现形式，分析了“引税”主要危害和成因，最后提出了较为切实可行的对策措施和改进建议。

【关键词】引税；成因；对策

一、地方政府“引税”行为现状及主要形式

“引税”，顾名思义，并不是引进企业作为税源，而是指地方政府通过降低税率或财政返还一定比例等变相降低税率手段将原不属于本区域的税收引到本地区缴纳的行为和过程，也叫“协税”、“买税”、“返税”，有的地区甚至美其名曰“招商引税”，把“引税”提高到招商、引资并重的高度，“引税”指标逐级下达，“引税”压力层层传递，足以体现个别地区对“引税”工作的重要性认识程度。

近来年，我国加大深化税收征管改革力度，依法治税水平明显提高，有力的促进了税收征管工作。但随着经济的快速发展，跨地区“引税”现象在少数地区不但没有减少，反而呈现出“引税”奖励返还比例越来越高、地区“抢税”争夺战愈演愈烈之势，从以前的偷偷摸摸变成“引”得正大光明，甚至理直气壮。个别地方政府“引税”积极性空前高涨，当地税务部门也睁一只眼闭一只眼，稽查乏力，乐享其成。

经过近几年的发展，地方政府“引税”行为表现形式日趋多样化，主要有以下几种：（1）对大型跨地区施工项目，采取不正当的竞争手段，将施工过程中发生的税款，转引回本地区缴纳；（2）吸引生产经营活动仍在外地企业转移注册到本地，超越权限和范围享受税收优惠返还；（3）成立没有实际经营业务的虚假空壳公司，代开甚至虚开税票并给予税收奖励；（4）通过引进上市公司个人股份减持、发展总部经济等名义变相合法化“引税”；（5）以各种名义即征即返或者先征后返，税款“空转”；（6）跨区“借税”，支付一定比例手续费等等。无论采取哪种手法，最终都以低税率吸引纳税人，以回扣方式奖励纳税人或中介人，实质均属争抢外地税源，严格意义上涉嫌违法。

二、地方政府“引税”行为的危害及成因

从表面上看，“引税”对国家税收总额没有影响，纳税人通过税收奖励减少了实际支出，本地政府也因为吸引来了外区域税源完成了财政收入考核指标任务，相反给人以“双赢”和“皆大欢喜”的错觉，但通过深层次分析就会发现，这些“引税”行为不仅扰乱了正常的纳税秩序，违反了國家税收属地征收管理的原则，造成地方政府财政收入的大量流失和地方政府收入虚增，更易滋长渎职、腐败及政府公信力下降等一系列社会问题，对营造公平良好的纳税环境极为不利。“引税”行为的存在，究其原因，主要有以下几点：

1.基层财权与事权不匹配

1994年我国实行分税制改革以来，中央统筹了大部分财力，仅约25%的财权留在地方，而县乡级地方政府可用财力则更少。据统计，目前县乡级地方政府自主调控的财力不足其可用财力的20%，相反县乡本级财政支出占全国财政支出总额的50%以上，承担了大部分的财政供养人口、义务教育、低保优抚支出、城市基础设施建设支出，基层财权与事权不相匹配。地方政府除通过跑省跑部争取转移支付外，只能在引进外地税源、增加财政收入下下功夫。

2.地方片面追求政绩工程

在一些地区，财政收入完成情况作为考核领导工作的政绩工作。地方政府为了保持本地区的经济增长率，财政收入指标年年递增，对地方财政的增收层层加码。上级党委、政府把财政收入增长率作为考核下级政绩的重要指标，并将此作为提拔任用干部的重要依据，这使得下级在提高财政收入增长率上动足脑筋。

3.考核与评价指标不科学

上级部门制定的考核指标体系存在缺陷，没有考虑各地区的实际情况，统一以量化指标作为评价衡量标准，除直接考核财政一般预算收入完成指标外，民生资金投入增长、基础设施建设投入、工业增加值等更指标无一不与地方政府收入息息相关。与其说地方政府“引税”是为了搞政绩工程、面子工程，还不如从一定程度上说是被逼“引税”，仅为完成考核任务而已。

4.税收制度与管理有漏洞

尽管我国已经建立起比较完善的税收征收管理体系，但对于地方政府跨地区“引税”行为的认定和管理处罚方面的体制机制仍不健全，制度建设存在一定缺失。有些“引税”地区税务机关擅自改变税款征收办法和征缴方式，对“引税”行为执法不严，处罚不力，极个别税务人员甚至亲自参与“引税”或作为中介人牵线搭桥、出谋划策，税收征收管理存在明显漏洞。

5.纳税人的趋利性及地方政府越权审批

纳税人依法纳税意识淡薄，地方政府超越法律规定越权审批“引税”奖励资金。

三、对策措施及改进建议

1.注重财源建设，构建长效机制

消除地方政府“引税”行为，发展地方经济、夯实财源基础是关键。地方政府尤其是财政部门要加强对税源的调查分析，按照积极稳妥的原则确定县乡财政收入目标任务，把财政收入快速增长建立在经济跨越发展的基础之上。进一步完善对下级财政，尤其是省对市县、县对乡镇的考核办法，把考核的重点放在税源和征税环境的建设上，建立健全科学的考核机制，要坚持以实绩用干部，更要防止投机取巧的干部得到提拔重用，明确各级领导依法理财的职责，规范地方政府的税收优惠奖励行为，建立和完善合乎经济规律的责任追究制度。

2.坚持依法治税，强化税源监管

一是严格组织税收工作纪律，坚持依法治税，不收过头税。坚决防止和制止越权减免税，做到应收尽收，应免尽免，严禁“引税”、“买税”、“拉税”等违法行为的发生；二是加强对车辆营运、采石业等税收的代征行为管理力度，对不符合管理要求的一律予以撤销代开资格；三是要依法加强税票管理，对有涉嫌“引税”违法行为税务部门要拒绝开具完税证明，充分利用现代化的信息管理手段，加强税源监管，对容易发生引税、买税行为的建筑工程等一次性税源实行重点监管，切实堵塞税收管理中存在的漏洞。

3.健全监管机制，加大查处力度

各级审计、监察、财政和税务机关等执法部门在法定权限内，要认真履行职责，加大监管力度，严格执行相关法律法规：

（1）建立健全“引税”涉税违法行为举报制度，自觉接受社会各界对税收征管工作的监督。

（2）认真开展调查和整改工作。严格按照上级有关部门开展“引税”调研和整改工作的要求，认真组织开展“引税”问题专项清理核查工作，提出切实可行的整改措施，凡调查不彻底、措施不得力、掩盖事实真相、没有得到有效整改的，一经查实，严肃处理。

（3）加大对“引税”涉税违法行为的处罚力度。①对发生引税、买税行为的地区，一经查实，要坚决追究有关人员的行政责任，并按照查实的“引税”数额，全额从其转移支付等财力性补助中予以扣减。对已享受“引税”返还奖励政策的，要依法追回；②对被“引税”地区有关人员有涉嫌违规越权或者渎职行为，由纪检监察部门对有关人员进行查处，违反廉洁自律有关规定的，要严肃追究责任；构成犯罪的，要依法追究其法律责任。同时，按照查实的被“引税”，全额从其转移支付等财力性补助中予以扣减。③督促纳税人按照国家税收政策规定的地点依法缴纳税款。对纳税人不按规定地点而到其他地区缴纳税款的，稅务部门不予认可，要重新征收税款并给予处罚。

4.加快财税体制改革，完善县乡财政管理体制

进行财税体制改革是从根本上杜绝“引税”行为的必由之路，一是加快不断优化税收征管环境，坚持依法治税，加快实施税收征管体制改革，严格执行属地征管规定，对税收缴纳地点进行严格控制，杜绝税收的地区间非法转移。二是加同时加大对县乡，尤其是经济欠发达地区乡镇的财政转移支付力度，确保乡镇政府维持基本运转所需的财力。三是合理界定财政支出范围。对基层政府的事权和财权作出划分，并加大中央转移支付的透明度，使基层事权和财权相匹配，对本该由中央政府承担的、效益扩及全国的事务，应当划归中央财政的支出范围。对于具有重大外溢性的地方公共产品，虽然可以由地方政府提供，但是中央政府应当根据效益外溢的程度给予适当的补贴。这样能够减轻地方政府的支出压力，使其不至于因不堪重负而走上“引税”之路。

5.加大社会宣传力度，坚持正确舆论导向

一是强化税收法治观念，加大宣传力度，营造纳税人依法诚信纳税的良好氛围；二是倡导树立正确的政绩观、人生观；三转变地方政府领导人的管理理念，树立依法行政法治观念，塑造诚信、公平、廉洁、高效的政府形象。

参考文献：

[1]万育明.欠发达地区乡镇“买税”成因及对策[J].经营管理者，2009（11）

[2]大悟县审计局.乡镇政府“引税”行为的分析与探讨[J].审计月刊，2006（08）

作者简介：

吴金锋，现任基层乡镇财政所副所长，2008年至2012年期间曾在江苏省南通市通州区财政局从事财政社会保障资金管理工作，主持实施通州社会保障资金比对系统。