公务员薪酬制度改革现状研究

张方舟 任正华 祖广振

【摘 要】当前，公务员依然是许多刚步入社会的大学生们最佳的就业选择，“一杯茶一支烟，一张报纸看半天”体现了社会非公人群对公务员工作的普遍认知，然而其实际工作状态却不是如此的简单轻松，公务员薪酬制度更是存在着严重的不足，亟需改革。作为公务员制度中一个非常重要的环节，同时也是公务员福利保障机制的核心，这种不足破坏了国家公务员队伍的稳定性及其工作的积极性，关系到公共管理的公正性和效率，乃至影响到公众与政府关系。本文将通过对比中外公务员薪酬制度，探究国内公务员薪酬制度现状，并结合我国实际提出相应的改革建议。

【关键词】公务员；薪酬制度；改革

2014年3月5日， 国务院总理李克强在2014年政府工作报告中指出，将改革机关事业单位工资制度。按照国务院部署，自2013年伊始，人社部等多个职能部门就已经着手推进新一轮公务员薪酬改革，其中受益最多的将是占公务员队伍比例最大的基层公务员阶层。随着近年来公务员制度改革的呼声水涨船高，实施新一轮公务员薪酬制度改革的现实和长远意义不言而喻。

一、中外公务员薪酬制度对比

1.薪酬确定方式与法律依据对比

发达国家公务员制度普遍重视公务员薪酬制度的法制化建设，拥有一套与公务员制度相适应的完整的法律体系，以便于规范公务员工资标准、增长原则。按照市场规则，各国一方面依据企业同阶层的员工工资来调整公务员的薪酬。另一方面参照国民经济现状、物价指数等因素来及时调整公务员的工资水平。而我国公务员薪酬制度建设采用的是高度集权的模式，受行政能力的限制，仍然保留了传统计划经济体制的痕迹。虽然以《公务员法》为依据，但是对于建立公务员薪酬制度的规定原则性不够清晰，且没有明确的薪酬决定机构和确定形式，可操作性和系统性薄弱。由于我国缺乏一套完整地公务员工资法，导致公务员薪酬制度仍处于相对滞后的阶段，在调整、设计、津贴的增补上都缺乏法律依据，导致常常出现公务员工资只增不减的情况，另一方面却随意发放公务员津补贴，公务员的薪酬调整缺少合理合法的程序。

2.薪酬结构与制度类型对比

公务员薪酬普遍由基本工资、津贴和奖金构成，其中基本工资占据主体地位。国外公务员薪酬制度通常会对不同的公务员设计不同的薪酬制度类型，以保持不同级别、类型合理工资差距，体现了根据工作的方式、性质不同，承担的责任也不相同的原则，而其中津贴在其全部收入中所占的比例也相对合理，仅在约20%-30%之间，而且大都实行严格的绩效奖金，使个人薪酬与能力与贡献挂钩，以促进工资分配的公平性。而我国目前推行的职级工资制，以职务划分薪酬等级的，只有升职时才会大幅度加薪，这实际上忽略了在公共管理部门中不同行业复杂的专业性特点，工资确定只依据职务职级高低，体现了浓重的“官本位”思想，直接导致了公务员群体的效率低下。而我国各地区、各部门自行设立的各种津贴也一直缺乏明确、规范的统一管理，常常利用津贴管理上的漏洞为辖区内公务员弥补名义上收入的不足，进而导致不同地区以及同一地区的不同部门之间的薪酬水平出现落差，形成了如今公务员奖金、津贴反而超过基本工资占据薪酬制度主体的不合理局面。由人力资源和社会保障部劳动工资研究所发布的2011年《中国薪酬发展报告》显示，部分省市的公务员津贴占据其收入的70%-80%，省与省之间差距在3-4倍之间。而在绩效奖金方面，我国公务员法明确规定了考核与奖惩挂钩，但在实际操作中却矛盾重重，奖罚制度有失公平。

二、公务员薪酬制度现状

1.公务员薪酬制度的发展历程

从建国初到现在我国共经历了四次大的公务员薪酬改革。

1956年，我国推行职务等级工资制度，即将工资按各种职务由高到低分为30个等级，国家主席与工人相差近16倍。这种高度统一的管理模式在建国初期发挥其应有的作用，但是随着时间的发展，这种薪酬制度出现了劳酬脱节、职级不符、功能单一等问题，导致政府工作效率低下。

1985年，我国决定实行结构工资制度，把工资分为基础工资、职务工资、工龄工资、奖金，并在此基础上加了副食补贴及行政费节支奖。结构工资制度较过去功能单一的职务等级工资制，突出了岗位在工资中的作用，体现了多劳多得的分配原则，实现了与事业单位工资制度的分离，在很长一段时间内效果显著。

1993年，为适合社会形势发展的需要，我国实施了职级工资制度，把公务员工资分为基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资，逐步建立起工资增长机制。这次改革，工资增长幅度较大，逐步明确了公务员工资和国民经济发展的横向关系，是相对较为人性化的一次调整。

2006年，我国政府为简化工资结构，把工资结构分为基本工资，职务工资和级别工资。这样一来不仅可以通过调整职务，还可以通过累计五年考核合格晋升级别工资等级的途径来增加工资，在保证工资标准的同时也适当拉大了不同职务、级别之间工资差距，使我国逐步形成了正常的薪酬增长机制和科学的工资水平决定机制。

2.公務员薪酬水平的演变

从1985年以来，国家曾对机关和事业单位工资制度进行过大大小小共计8次调整，各阶层公务员的工资差距10.2倍改善到如今的6.6倍。据调查，1986年公务员人均收入仅为1，300元，但是到2003年已提升到平均15，736元，增长了近11倍，每年递增约15.8%，现在公务员一个月的收入比当年一年的收入还多，使公务员收入水平与私人企业员工逐渐拉开了差距。然而在此以后我国却再未对公务员统一调整过工资，导致如今公务员平均收入偏低。在美国、日本、法国等发达国家及澳门、香港地区，公务员收入普遍高于当地平均收入。在第8次工资调整后，我国公务员平均薪酬水平为15487元，在众多行业的员工平均工资中仅处于中下水平。随着城镇员工收入逐年提高，公务员工资水平相对更低，而基层公务员工资水平无法满足日常生活需要。

3.地区性具体措施

近年来部分省市对公务员薪酬制度进行了一些针对管理方式、激励力度、工资水平、工资结构等方面的改革和探索，为推动公务员薪酬制度实施和发展起到了促进作用。

上海市就率先实行了阳光帐户政策，其实施方案分为三大步，第一步是集中收付，总量调控，逐步缩小差距；第二步是将公务员收入分配标准化，财政上实施统收统支；第三步是建立以市规法为基础的机关收入分配机制。这一系列方案缩小了工资外收入差距，并逐步使各级公务员的收入公开化。

北京市悄然推行“3581”工程，以工作津贴和绩效奖金取代各单位自定的补贴，其中工作津贴按职务拉开差距，同一职务内则按任职时间和工龄拉开差距，充分考虑到公务员的实际贡献和工作经验，并将绩效奖金与对公务员的考勤挂钩，缓解了工资分配失控、激励机制不够健全等问题。

浙江省则主要采用由财政部门管理的途径对各单位自定的补贴进行明确，由省财政厅规定各单位允许发放的预算外福利的额度，超过额度则按照累进递增缴纳调节账款，年终时将根据缴纳账款的具体情况适当调整奖金的发放，这样一来便较适当的平衡了各部门之间的收入水平。

三、公务员薪酬制度改革建议

1.调整工资结构

调整的重点是要把占公务员工资收入中比重过高的津贴降低，同时提高基本工资的占比。按照国际普遍的做法，津贴在其薪酬中的合理比例一般为20%～30%。在公务员津贴发放中，一方面要考虑公务员的资历，同一职务公务员应当按照其任职年限来确定，使同职务不同任职年限的公务员在津贴上拉开合理的差距，另一方面要统一公务员津贴中的生活补贴，根据各地物价指数和实际生活成本合理设定不同职务公务员的生活补贴均为同一标准，以体现公平性的原则。同时，在全国范围内出台相关的附加津贴制度，使公务员的每项收入都有据可查，并逐步提高艰苦边远地区的公务员津贴，使津贴发放不失人性化。

2.扩展晋升空间

级别工资理应当体现相同职务的公务员在工龄、能力等方面的差别，改变如今职务直接决定级别，级别则直接决定工资的局面，使公务员还能通过提高级别的途径来改善待遇。但是应当注意的是，政府绩效成果的滞后性可能会限制这种以绩效结果为导向的薪酬制度模式实际的应用前景，扁平化的组织结构易使职业上升通道变窄，故应结合实际取其之长。

3.建立调查比较机制

《公务员法》中明确表示，公务员工资水平应当以私人企业作为参照进行持续地调整，并使其与国有企业基本持平。在市场经济条件下，企业薪酬水平在劳动力市场和产品市场的双重竞争性作用下，能够形成一个市场均衡价格。因此，薪酬水平的决定应该和市场结合，参照同行业的工资水平、自身购买力和外部经济环境的变化来制定，这样才能合理的确定公务员薪酬水平。如果公务员薪酬水平低于社会薪酬水平，则能够有充分理由来提高公务员薪酬水平，不必担心引起社会争议；而当公务员薪酬水平高于社会薪酬水平，则适当降低公务员薪酬水平，也有利于缓解民众的不满情绪，而公务员薪酬的重大调整应该每五年根据实际经济情况进行讨论，提交人民代表大会通过。

4.实施配套改革

从理论角度看，应根据现有组织内外部环境，兼顾大目标和小调整，稳中求变，将薪酬改革融入到整个公务员体制的改革，甚至是社会收入分配的改革中去。在实践过程中，应当贯彻执行，兼顾原则性和灵活性，把薪酬制度改革建立在社保、医保、住房等多项改革之上，将薪酬与我国实行的医保、社保“并轨”，规范购房便利，规范低价、集资购房等乱象。此外，公务员薪酬制度改革也需要结合干部人事制度改革，将公务员分为政务官和事务官两种角色，前者统筹决策、进行全局性把握；后者则主要从事具体的工作，重点考核其行政效率。在特殊福利削减的基础上，其薪酬可以市场作为参照进行透明公开地上涨。

在24字方针的基础上，一方面，当前我国公务员薪酬结构各种津贴、补贴和奖金较多，而作为主要收入的基本工资过低，其比例至少应该占到总薪酬的70%以上。同时，还应该将类似“三公费用”的消费和支出划入个人薪酬，严格控制隐形的费用，实现公务员薪酬结构的透明化，变隐性分配为显性分配，规范公务员福利发放制度，同时公开的财政支出，让“提低”建立在“限高”的基础上。另一方面，要公务员养老制度与社会养老制度相统一，让公务员参与到社会保障中去，消除公务员养老包办的历史传统，建立社会公平公正的基础。

四、结论

我国公务员薪酬制度改革仍然任重而道远，必须与其他配套政策同步进行。在借鉴、吸收国外相关成熟经验、理论的基础上，探索出一套具有中国特色的公务员薪酬制度。同时，制度的改革往往不是一蹴而就的，要想实现规范化、法制化，就必须在实践中探索，以确定符合我国国情的改革方案。

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作者简介：

张方舟（1993—），男，汉族，江苏南通人，南京审计学院在校本科生，会计学；任正华（1994—），女，汉族，江苏南京人，南京审计学院在校本科生，审计学；祖广振（1992—），男，汉族，江苏宿迁人，南京审计学院在校本科生，审计学。

本文作者为2014年省级大学生实践创新项目《中国基层公务员生活现状与薪酬水平调查研究》的项目主持人，该项目由南京审计学院资助。其他成员为：袁书晴、宦成。