公安组织结构改革的可行性分析

徐葳 吕宁

【摘 要】在现代化背景下，信息化、法治化、服务型政府的构建已然成为必然的趋势。公安机关组织结构与当今民众对公共安全的需求之间的不适应性也将成为一个增量，这种不适应会逐渐成为促进公安机关组织结构改革的动力。从理论上对公安组织结构改革进行分析，并对具有地方公安机关具有代表性的变革案例进行比较研究，梳理当前已有改革的经验与不足，能够为公安机关组织结构进一步改革的可行性提供有利的支撑和依据。

【关键词】组织结构；警务改革；可行性

组织结构是组织实现其目标的基本管理工具。公安组织结构是公安体制的重要组成部分，也是公安机关进行公安管理活动的重要媒介。公安组织结构是否符合现代化发展的要求直接关系着公安组织在现代化进程中组织战略与目标的实现。由于民众对于公共安全服务需求的日益复杂化与多元化，公安组织内部的层序结构、职能划分、运行机理和管理流程都必须进行不断的改革和调整才能有效应对。

一、公安组织结构及其基本要素

公安组织结构是指在公安系统内各层级、部门以及成员进行分工配合与联系沟通的过程中起重要作用的体系性媒介和载体，它是公安职责任务分化与综合的骨架与网络，涉及公安职能部门划分，公安管理体制运行，公安职责与权限的认定，公安管理层次与幅度的确定等多个方面的内容。

公安组织结构的要素主要公安组织的“显结构”与“潜结构”。公安组织的“显结构”主要由公安职权、公安机构、警力资源、警务机制等要素组成。公安组织“显结构”要素的排列与组成直观展现了公安组织结构的基本物化形态，对公安机关提供公共安全服务的质量和效率起着关键性作用。从行为科学与心理学的角度，公安组织的“潜结构”要素涉及公安组织内部的人员之间的沟通与协作，主要包括公安组织的目标战略、价值倾向、警力能力素质、组织承诺、组织信任等。公安组织的“潜结构”对公安组织的“显结构”的形成和固化具有重要影响。

二、公安组织结构改革的理论支撑

制度变迁理论最早由西方经济学家诺斯提出，他认为制度规定了人与人之间的行为范式，制度之所以存在是因为人事非完全理性的，无法充分认知并对充满不确定性和非稳定状态的外在环境作出充分反映，进而带来高昂的交易成本。制度变迁，是指制度创立、变更以及随着时间变化而打破的方式。诺斯将制度变迁过程分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁。林毅夫对强制性制度变迁的解释是指由政府法令引起的，强调国家、政府主导的，强调在短期内集中利用垄断性的政府权力资源和正式的组织架构由上而下地传递改革思想和改革方案的改革思路；而诱致性变迁则是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的一种自下而上进行的制度变迁类型。另外，学者李汉林认为，一个组织和制度的形成、生长和变迁， 并不能简单等同于组织结构及其制度模式内在的构造或重构过程， 而必须考虑到组织嵌入其中的整体社会的结构性环境， 也必须考虑到组织自身的路径依赖的惰性。

公安组织结构的改革从本质上而言即使公安制度的变迁，它的推进是以公共安全服务与警务工作的开展适应公安组织外部环境与组织内部条件为标准的。目前公安组织结构的改革已经是强制性变迁与诱致性变迁两种制度变迁方式的结合，既需要高层公安机关从宏观改革设计上给予方向上的指引与法律上的限定，也需要中层公安机关与基层公安机关根据当地公安工作实际情况，进行个体单元公安组织结构改革的创新试错，从具体方式和措施上予以补充和完善。

三、公安组织结构改革的实践先验

十一届三中全会以来， 在党中央的统一领导下， 我国的行政体制改革稳步推进。在这个阶段的行政体制改革中， 主要是行政机构和职能转变、人事干部制度改革、中央与地方在权力分配上的处理。公安组织结构的改革正是跟随行政体制改革的步伐不断深入。自改革开放以来，国家就对公安组织机构设置进行了四次比较重要的调整：1983年公安机关组织机构改革、1988年公安机关组织机构改革、1994年公安机关组织机构改革和1998年公安机关组织机构改革。每次改革的方式与内容虽然不相同，但从总体上说都是通过转变职能，精简机构，充实基层等方式，达成理顺公安机关的管理职责，转变公安机关的服务理念，提高公安机关服务经济社会发展能力目标而进行的改革。1999年，公安部提出：“要按照国务院的统一部署，按‘精简机关、充实基层、明确职责、减少层级的总体思路进行机构改革”。在2006年，为深入贯彻《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（中发[2003]13号），公安部制定了《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》，对基层公安机关的组织结构进行了较为明确的规定。

除了国家对公安结构进行的指导与调整，地方公安机关也对公安组织结构的改革进行了积极尝试。自2003年以来，全国各地公安机关纷纷开始了警务改革与创新的实践探索，而2003年吉林省辽源市警务组织方式的改革更是开启了公安机关关于组织结构改革的新篇章。随后，吉林辽源市、黑龙江省大庆市、辽宁省铁岭市、四川省广安市、河南省新乡市均從本地公安工作开展的实际情况出发，对自身公安组织结构进行了调整与改革，是新时期公安组织结构改革的典型代表，基本上涵盖了我国现阶段公安组织结构改革的主要内容和做法。这些改革创新的举措既有相同之处也有相异之处。总体而言，辽源市、大庆市、铁岭市、广安市、新乡市的改革均是以“警力前置、精简机关、下放权力、变被动型为主动型勤务”为总体改革思路，主要从职权体系、机构设置、警力配置、机制运行模式等四个方面对公安组织结构进行了改革。

1、重构职权体系

职权体系的改革主要涉及对公安组织垂直领导指挥体制的调整。各地公安机关在垂直方向的职权调整主要包括：（1）从多头领导变为统一领导。辽源市公安局通过设置警务指挥部实现对警务调度、信息处理进行统筹管理，原有的各业务支队只对直属下级部门进行业务指导；大庆市通过将分局属地管理权，民警录用、选拔、调配等人事权以及财政管理权上调市公安局，实现市公安局的统一领导；新乡市通过将所有警种的大队垂直领导统一收归原公安分局，实现改制后“派出所”的垂直领导。（2）缩减层级架构，增加管理幅度。各地市公安机关的改革在层级架构的改革上基本均是按照“变三为二”的方法，但实施方式上却不尽相同。辽源市公安局通过合并公安分局和派出所，设立全新机构并赋予其新职能；大庆市公安局通过撤销派出所，扩大公安分局编制和权限，使分局成为一线实战机构；新乡市公安局则通过撤销分局，成立“大派出所”，并在“大派出所”中设定若干“中心派出所”负责协调行政区划内其他派出所的公安工作。

2、合理设置机构

对横向组织结构的调整，各地公安机关的探索主要从以下两种方式：（1）机构与警种重组。辽源市、大庆市和铁岭市将刑警、治安巡防警和社区警分设三个中队，其余事务统归综合科负责，以此建立“三队一科（组）”；新乡市则是将治安和巡防分开，再将交巡警合并，设立了“四队一室”，即刑警、治安警、交巡警、社区警以及综合警务室。（2）增设机构。辽源市公安机关创立的群众评议监督委员会（由社会各界群众代表30人组成，每半年对公安机关进行一次评议），是在原有政工、纪检、法制内设监督部门外，新增的体外监督机构；（3）加强原有基层机构建构。各市公安局都不同程度的通过调整警务室行政区划设置、警务室人员配备对基層警务开展的载体进行改革，其中比较创新的做法有：铁岭市打破原警务室行政区划的限制，按照“1020服务圈”的标准（城区居民步行到警务室办事求助，最远距离一般不超过10分钟；农村村民骑自行车到警务室求助，最远距离一般不超过20分钟）变更警务室的地理位置，并将村与街的治保主任统一安排到警务室，同民警共同工作，改变原有警察、协警单独作战的警务室人员配备状况；新乡市城区警务室改变“一室一警”的固定人员配备标准，按照警务室责任区划内的实有人口配备警员设置——每名警务室民警负责1000户或3000人。

3、优化警力配置

警力下沉是公安组织结构改革的重要目标之一。全国各地公安机关经过组织结构的调整，都不同程度的实现了警力下沉到基层实战部门的目标。辽源市通过改革实现了机关干部与一线警员配比比例的1：11；大庆市实现了一线执法警力比例增加到总警力的89.3%；辽宁市由改革前派出所占总警力12%的状况变为一线警力达到总警力的95%；广安市通过经费、奖励、晋升向基层倾斜，以及新增民警全部充实一线的方式，将一线警力增加到总警力的90%。另外，除了警力配比的改变，各地市公安机关还对单体警力的职能进行了重新定位，以期实现警力配置的最佳优化。辽源市将城市警察交巡警职能合并，共同行使交通管理和治安巡逻的职权，农村警察则兼有治安、交管、消防三大管理职能，一般社区民警也新增了国内安全保卫职能；铁岭市公安局赋予分局警员独立的侦查权和行政处罚权；新乡市通过举办“一警多能、综合执法”培训班，加强考核认证机制，实行轮岗交流增加民警多种技能的实践。

4、创新警务机制

在现代化背景下公安组织结构的改革过程中，各地公安机关对警务机制进行了多元化全方位的创新和尝试。（1）创新警务运行机制。各地在改革中均强调警种之间的协调与合作：辽源市、大庆市和铁岭市都提出了“三警联勤”的警务运行模式，要求刑警、治安巡防警和社区警察协调合作，辽源在乡镇警察署提出“两驻一进制”的区域警务合作战略，大庆建立“二人一组、三人一队”的日常勤务模式；广安市通过110、119、112“三台合一”，加强巡逻、消防和交通管理职能的协作；新乡市在“四队一室”的基础上强调刑警、治安警、社区警和交巡警的多警联勤。（2）创新警民沟通机制。辽源市实行警民合作的“三三制”，即警民联防、警民共建、警民互动；大庆市公安局退出“五进七讲”活动，即将有关防抢、防诈骗、交通消防安全、打架斗殴成本相关的基本法律知识用通俗易懂的形式向农户、社区、学校、场所和工地宣传；铁岭市启动了“阳光警务暖民工程”，创立了“阳光警务短信平台”，开展了“阳光评议活动”，另外还构建了“警区互动、警商互动、警校互动、警企互动”四个互动体系，还警于民，使警务工作社会化。（3）创新队伍管理机制。各地市公安机关在队伍管理机制的创新主要包括三个方面：一是创新民警监督考核机制。辽源市建立体质内外共同监督机制施行“三警捆绑式”考核，并创立群众评议监督委员会，对于满意度低的警员采取惩罚措施；新乡市则实行由市公安局纪委派驻所纪检监督员和执法员的体外监督模式，其中监督人员每年更换一次。二是创新民警激励机制。新乡市公安局在改革过程中建立起工作执法一网考制度，并在新成立派出所实行“首席民警”制度，并将以上考核的结果作为民警提职、晋升的主要依据。三是创新警察培训机制。大庆市公安局特别设定教育培训年，并举办“一周三个一”活动，平均每周对民警进行交通管理、治安管理实战训练和法律知识考试。

综上所述，现代化转型期各层级公安机关均对公安组织结构进行了相应的改革与创新。对于这些改革不可单纯的评价其优劣，应综合权衡改革的利弊，客观评价其经济效益和社会效益，对已经取得经验加之整理并在全国推广，对依旧存在的问题，如改革后机构的法律适用，警员的职级与待遇，警力的经费装备的扩增等。随着我国现代化水平的不断提高，落后和僵化的警务管理体制和机制已然无法适应当前警务工作的发展趋势。任何一项改革在发生效果的同时也必然付出一定的成本和代价，尤其是在改革与创新的探索道路上。近十年来公安机关组织结构的改革虽然存在着一些问题需要改善，但其改革在警务效率和公安工作服务质量等方面还是具有明显的积极效果，人民群众也普遍认可警务改革的初步成果，这也说明了关于公安组织结构改革的具有必要性和可行性的。以制度变迁理论与流程再造理论为支撑，对当前已有的实践改革利弊进行研究，有利于在全面、科学分析的基础上，为今后公安组织结构的后续改革找出策略和路径。

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