推出农村产权置换机制化解整村连片搬迁集聚难度

刘金平

摘要：农房集聚建设是统筹城乡工作的切入口，完成得好坏将直接影响到城乡一体化发展的进程，城乡基本公共服务均等化的实现，进而影响到永嘉能否以新型的城镇化引领当地经济、社会发展。为此，本文分析了永嘉县开展农房集聚建设概况、动机及现阶段存在的问题，进而提出了推进农房集聚建设的三条建议。

关键词：农房集聚问题对策

统筹城乡发展是党中央、国务院为解决“三农问题”，破除城乡二元结构，缩小城乡差距的战略举措。为此，永嘉县委、县政府于2011年提出了大统筹示范区战略，将农房集聚建设作为统筹城乡工作的切入口。因此，农房集聚建设完成得好坏将直接影响到永嘉县城乡一体化发展的进程，城乡基本公共服务均等化的实现程度，进而影响到永嘉能否以新型的城镇化、工业化引领当地经济、社会发展。那这项工作在实践中遇到了哪些问题，该怎么解决？带着这些问题，笔者进行了深入调查。现将调查结果汇总如下。

一、永嘉县农房集聚建设概况

永嘉县启动农房集聚建设时间不长，但所作的工作已经不少，根据工作的发展状况可以分为三个阶段：

（一）调研启动阶段

2011年9月，永嘉县委县政府推出《永委发〔2011〕117号文件》。该文件详细规定了农房改造集聚建设的原则、置换方法、操作流程等。根据《永委发〔2011〕117号文件》，当年11月，各中心镇（功能区）结合辖区实际推出农房改造集聚办法，并筹建了新农村建设投资有限公司或城市建设投资有限公司，负责农房改造集聚建设项目的统一开发建设。年底，各镇（街道）工作人员进村入户，摸清山区群众向中心镇或上塘、瓯北等地的集聚意向，并上报县委县政府相关职能部门。根据统计结果汇总，永嘉县待集聚户数达到238160户。

（二）规划推进阶段

为了有序完成此项工作，并给民众以较明确的预期，2012年底县委县政府出台了《永嘉县农房改造集聚建设中长期规划（2012-2020）》（以下简称《规划》）公示稿。该《规划》准备在全县十个中心镇及上塘、瓯北、三江等地建设85个农房集聚点，形成58个集聚区，安置农户数107172户。《规划》分为近期（2012-2015年）、远期（2016-2020年）两个实施阶段，年新增农房改造集聚率要达到5%以上，到规划期末实现新增集聚率45%。2012年，县里主抓的27个农房集聚点，已经结顶或搬迁的5个（这些项目有的已经筹备建设多年，如上塘北墩西农房点10多年前就已经开工），开工的4个，其余的都还处于开工前的准备阶段。

为了有效推进农房改造集聚建设，永嘉县采取了三项措施：一是鼓励山区民众整村连片向沿江经济发达地区集聚。山区居民可以打破镇（街）、社区、行政村限制，直接向沿江经济发达地区集聚，实现“三级连跳”。二是拓宽投融资渠道。宅基地置换成城镇建设用地后，以国有划拨方式用于农房集聚改造，该土地可以进行抵押融资；若缴

纳土地市场评估价的40%后，可以将划拨性质的土地转为出让，从而提高融资额度；通过土地整治节余出的指标在县内按统一指导价交易，弥补建设资金缺口。三是采用“一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结”联合审批制度，简化审批流程，压缩审批时间。

（三）将农房集聚建设纳入保障性住房建设阶段

2013年2月，永嘉县委县政府推出《永嘉县保障性安居工程（四策合一）建设管理试行办法》（即永委发〔2013〕42号文件）将保障性住房（公共租赁住房、廉租房、经济适用住房、限价商品房）和政策支持性住房中的城中村改造置换房、农房集聚建设置换房、重点工程建设房屋征收置换房统称为保障房项目。至此，农房改造集聚建设就被纳入了保障房建设范畴。但是本文主要讨论的还是农房改造集聚建设，因此还是将这两个概念区分开来。县里要求2013年完成保障性安居项目年新增集聚率5%，即11908户（因为概念的转换就大大降低了农房改造集聚的数量），并完成县域中心镇控制性详细规划及县域新社区建设规划。为此，县政府将优先安排保障房建设土地指标，并进一步完善跨区域集聚政策、保障政策、监督政策，确保保障性住房建设任务顺利完成。但到今天为止，除了已经参与农房集聚点房屋置换的村民外，绝大多数高山、远山村民都还不知道自己有没有向心仪区域集聚的机会。若有，是什么時候，具体位置在哪等等，村民们一概不知。因此，这些地方的村民都很困惑，老家还要不要建房子？若不建房子，孩子的婚嫁怎么办？建，县里又不给用地指标，只能搞违章建筑！

二、永嘉县推进农房集聚建设动机分析

永嘉县推进农房集聚建设既是响应党中央、国务院的号召，也是基于解决现实问题的需要，并已将其作为大统筹示范区战略实施的切入口。从现实情况分析，永嘉县推进农房改造集聚建设的动力来自于三个方面：

一是永嘉县高山、远山地区居民大量集聚沿江经济发达城镇，但无法就地市民化。随着改革开放大门的打开，上世纪八、九十年代，瓯北的泵阀、桥头的钮扣、桥下的教玩具等产业迅速在国内声名鹊起。上塘作为永嘉的县城，是全县的政治文化中心，服务业、造纸业也发展得不错。沿江产业的崛起带来了当地服务业的繁荣，也带来了劳动力的巨大缺口，因此，该县高山、远山地区居民大量集聚于以上经济相对发达地区。这些人举家搬迁到以上经济发达地区，大多从事小本经营或打工，在城镇扎稳了脚跟。但是因为收入有限，他们在上塘、瓯北等地买不起房，只能长期租住在城镇的地下室或城中村、城郊村的简易、破旧住房中，干着城里人不愿干的活，却享受不到城里人的待遇，只是实现了就业的城镇化，无法实现生活的城镇化与身份的市民化，这严重妨碍了县委县政府以新型城镇化、工业化引导当地经济社会发展的战略部署。同时，该县偏远山区出现了大量的空心村（主要是自然村）──土地荒芜，房屋破败，浪费了大量的土地、山林、房屋等。为此，利用国家大力支持城乡统筹政策，通过农房集聚建设帮助这部分居民实现就地市民化成了最好的选择。

二是以家庭为单位的农村承包经营体制严重制约了永嘉现代农业发展。农村土地承包经营体制在改革开放初期确实极大地调动了农民生产经营的积极性，解决了中国人的吃饭问题。但近30多年来，随着农民工的大量涌现，农村生产经营的主体日益老龄化、妇女化、儿童化，并涌现出了大量抛荒现象，据永嘉县农业局统计，该县耕地3616万亩，人均不到4分，可全县抛荒已达6万亩以上。而农业现代化需要适度规模化经营，产业化发展。一边是农村劳动力人口的大量流失，土地荒废。另一边是永嘉的农业现代化建设举步维艰。因此，如何让农村的土地资源重新集聚起来，向农业能手集中，为工商资本介入农业产业创造条件，成了农业现代化的关键环节。而创造这一条件需要打破农村现有的生产关系，将已经进城入镇的山区户籍居民就地市民化，从而腾出农村的土地资源，再通过流转平台将分散的土地集聚起来。为了降低山区户籍居民市民化成本，永嘉县采用了农房改造集聚建设形式将农民转变为市民，把他们从土地上解放出来。为了顺利完成此项工作，还着力推进了“三分三改”工作（温州市着力推进的政经分开、资地分开、户产分开，股改、地改、户改），完成农村确权任务，减轻农民进城成本、减少农民进城顾虑，保障农村权益，保证山区原居民在农村的权益不因居住地、身份的改变而改变。

目前，永嘉县已基本完成“三分三改”的农村确权工作，中心镇与农村新社区建设正着力推进。争取通过体制机制创新，破解城乡二元结构，使各种生产要素能在城乡之间自由流转，为农业现代化创造条件。

三是推进城市、经济转型，建设用地指标缺口巨大。永嘉县虽然曾被评为全国中小城市综合实力、全国最具投资潜力中小城市“双百强”。但放眼全国，永嘉的基础设施、公共设施都还很落后，产业竞争力不强，发展后劲缺乏。基于以上原因，2010年开始，永嘉县提出了“打造大平台、发展大产业、建设大项目、培育大企业”的发展目标，并不断加大基础设施、公共设施建设，改善区域发展环境。2012年，永嘉县委县政府将“招商引资”工作列为“一号工程”，并成立了世界永嘉人联谊总会，联系遍布世界的成功永嘉人，诚邀他们回家乡创业发展，为家乡发展添砖加瓦。截止2013年9月，永嘉县政府共签约了44个招商引资项目，协议资金600个亿，加上政府投资项目，每年需要新增建设用地五千亩以上。而省市给予的新增建设用地指标，每年不到1000亩。因此，如枫孤溪旅游服务区等大规模建设项目因用地指标无法落实，迟迟不能开工。但是，永嘉县享有城镇建设用地“增减挂钩、占补平衡”政策。因此，通过农房改造集聚建设，将偏远山区空心村、破败村居民集聚到城镇，把他们的宅基地及附属设施用地复垦，能在很大程度上结余出建设用地指标。为此，永委发〔2011〕117号《关于加快推进农房改造集聚建设的实施意见》（以下简称《永委发〔2011〕117号文件》）指出：“积极引导农户整村连片向功能区、中心镇和新社区集聚，产业向功能园区集中，耕地适度规模集中经营，完善宅基地管理机制和退出机制、流转机制，确保农村住房改造集聚建设新增用地与农村建设用地复垦土地总量增减平衡有余，农房改造集聚的建设用地节余率一般不得低于20%。”这段话明白无误地指出，农房改造集聚建设要提高土地集约节约利用率，保证建设用地增减平衡有余，为城镇化建设提供土地指标支持。再通过城中村、城郊村、旧厂房改造，破解城中村、城郊村、旧厂房长期破败现象，改善城镇居民的居住条件，提高城镇化水平。

三、永嘉縣农房改造集聚建设存在的问题

（一）“整村连片搬迁”的跨区域集聚政策与群众集聚需求之间存在巨大矛盾

只有整村连片搬迁集聚，才会有整村连片复垦；只有整村连片的农田、山地，才会为农业规模化经营，产业化发展创造客观条件；只有通过整村连片搬迁集聚，才能最大限度的提高土地的集约节约利用率，同时将复垦的土地转变为城市建设用地指标，支援城市现代化建设。为此，永嘉县委县政府出台的《永委发〔2011〕117号文件》明确要求“沿江各功能区和中心镇在制定具体政策时，要突出吸纳接收跨功能区、跨镇集聚的政策措施。”《瓯北城市新区农房改造集聚建设暂行办法》规定：“跨区申请异地置换农房改造集聚的，行政村全体住户必须100%自愿申请要求整村搬迁安置。”这两个政策明白无误地告诉人们：跨区域农房集聚建设需推进整村连片搬迁，促进集聚目的的实现。那现实情况怎么样呢？

永嘉县户口在偏远山区的居民大致可以分为五大类：第一类是已经在全国各地创业有成的，他们在全国各地购房置业，长期居住下来；第二类是已经进城入镇长期居住且略有盈余，但在城镇还买不起房，又不愿意重新回到偏远山区生产、生活的；第三类是在偏远山区生产、生活得不错，一年能搞个5-10万元收入（这些人中大多是村干部）的；第四类是在山区能轻松生产、生活，但没有多少结余，到了其他地方不知道如何生产、生活的；第五类是在山区自给自足都困难，走出山区更无法自力更生的。

以上五类人，对跨区域集聚最为迫切的是第二类人。根据国家相关政策及专家建议，这群人应该是就地市民化的主体，也是农房改造集聚建设的主体。──对于第一类人，家乡对他们来说，已经仅仅是心灵的归属。对于第三类人，因为在村里还有一种优越感，并能从中谋取一定利益，跨区域集聚后，这种优越感也就随之消失。第四类、第五类人根本就没有能力参与农房改造集聚建设，因此，第一、第三、第四、第五类人对于农房改造集聚建设兴趣都不大。

综上所述，瓯北城市新区的跨区域集聚政策无异于将跨区域置换的高山、远山村民拒之于门外了。──根据时下建房成本，综合费用基本上都达到了6000-7500元人民币/m2，每套房差不多需要40-80万，除去宅基地置换成本，少说也得20-50万元人民币。哪个行政村没有几户拿不出这么多钱投入集聚建设的呢？何况偏远山区户籍居民中的第一、第三、第四、第五类人对于农房改造集聚建设兴趣都不大。若按照《瓯北城市新区农房改造集聚建设暂行办法》执行，则已经集聚在瓯北、上塘等沿江发达城镇的山区籍居民，要想在沿江地区住上产权属于自己的房子还遥遥无期，实现生活的城镇化、身份的市民化更不知是哪个猴年马月。因此，政府的跨区域集聚政策意图与群众集聚需求之间是一对尖锐的矛盾。

（二）重辖区内集聚，轻跨区域集聚

2011、2012两年，县里主抓的27个农房集聚点基本上是为了解决各区域范围内村民的住房问题，如岩坦镇屿北、岩头镇芙蓉集聚点等是为解决当地历史文化村落保护问题推出来的集聚项目，乌牛街道祥池农房点是旧村改造项目，上塘北墩西农房点还是“94”洪灾及政策处理、征地安置房，已经搞了10多年了。今年，县里组织百名干部激情创业的攻坚项目大多是保障房建设，但是这些集聚点中提供给跨区域集聚的一个也没有。根据统筹城乡发展要求，农民工就地市民化是城镇化战略的主力军。农民市民化的前提条件是就业城镇化与居住市民化。因此，《永委发〔2011〕117号文件》规定：“在坚持农民自愿的前提下，鼓励跨镇集聚和整村连片搬迁，通过宅基地置换、农房价格杠杆等手段进行调节，同时充分利用地段级差，面积调控，积极引导向沿江各功能区和中心镇加速集聚，实现农房集聚‘三级连跳，一步到位。沿江各功能区和中心镇在制定具体政策时，要突出吸纳接收跨功能区、跨镇集聚的政策措施。”这段话清楚的说明，跨区域集聚应该是农房改造集聚的重要组成部分，也是农民市民化的基本途径。当然，按照就近优先原则，先进行旧村、城中村、旧厂房改造是对的，但总得让已经进城入镇谋生、就业、求学，且来自本县山区的人群看到集聚的希望——让他们知道自己可以往哪里集聚，什么时候可以启动，大约需要等多少时间等等。

（三）集聚路线图、时间表不明确

2012年底县委县政府虽然出台了《永嘉县农房改造集聚建设中长期规划（2012-2020）》公示稿，提出了85个近、远期农房集聚点，但并未明确哪些集聚点是用来（或允许）跨区域集聚，哪些农房点是安置房（只允许辖区内村民集聚），允许跨区域集聚的需要哪些条件，怎么申报，啥时可以办理等等。而各镇（功能区）为了完成上级下达的任务，又将城镇安置房或旧村改造项目纳入了农房改造集聚的范畴，高山、远山行政村干部群众就更难确定自己该往哪个集聚点努力了。再说，县委县政府还没有以文件的形式正式将《永嘉县农房改造集聚建设中长期规划（2012-2020）》确定下来，广大山区干部群众就是想办理整村连片集聚也不知道该往哪个集聚点努力，怎么努力。

四、对策与措施

（一）推出农村产权置换机制，化解整村连片搬迁难度

永嘉县推进农房集聚改造建设不仅要解决农民市民化问题，还要促进农村土地整村连片流转，推进农业规模化经营，产业化发展；同时促进土地集约利用，保证建设用地增减平衡有余，为城镇化建设提供土地指标支持。为此，县里鼓励山区户籍居民整村连片搬迁。但根据山区户籍居民参与农房集聚意愿分析，对农房集聚改造建设愿望最强烈的是已经进城入镇，并站稳脚跟却买不起房的居民，其他群体并不是很迫切。因此，在现有条件下实施整村连片搬迁，难度很大。基于以上事实，县委县政府应该推出农村产权（农村产权包括农村居民房产权、宅基地使用物权、农业用地及山林承包经营权，还有村建设用地、集体资产股份等）置换机制。——在自愿、协商的基础上，山区户籍居民的房产、土地、山林、宅基地等能够跨镇（街）、跨村置换，从而促进整村连片搬迁。对于置换的房产、土地、山林、宅基地等，政府采用备案登记制度，不收取交易费用。在此基础上，变更他们的户籍就容易了。如甲村有200户居民，因为自然条件恶劣，大多已经进城入镇务工经商，有意参与跨区域农房集聚改造的有130户。乙村、丙村有居民700户，因为生存条件较好，大多不愿意搬迁，有意参与跨区域农房集聚改造的只有70户。那乙村、丙村70户有意参与跨区域农房集聚改造的村民就可以与甲村的70户居民进行土地、房产、村集体资产所有权股份等权益的置换，从而促进甲村的整村搬迁，达到农房集聚改造建设的目的。这是一个多赢的结局：甲村70户不愿搬迁的居民大多因为经济困难，或怕进城后无生活来源，通过与乙村或丙村居民的置换，既可以保证原有的生产、生活方式不变，又可以改善生产、生活环境，一定乐意；乙村或丙村的70户居民，因为通过产权置换，参与了跨区域农房改造集聚建设，大大降低进城入镇成本，也很划算；对于政府，因为甲村的整村搬迁，将宅基地及附属设施土地复垦后扣除掉农房改造集聚建设用地指标，结余出来的指标将大大增加，在土地规模流转政策的引导下，会有力地推进农业规模化经营，产业发展，并为城镇化建设提供土地指标支持。依此类推，只要推进农村房产、土地等产权置换，整村连片搬迁的可能性就会大大提高。如此，不仅解决了有集聚意愿山区户籍居民的市民化问题，也会有力地促进农业规模化经营、产业化发展，并为城镇建设、其他项目建设提供土地指标支持。

（二）根据《规划》，制定并公开农房集聚建设的路线图与时间表

农房集聚建设是一项重大的民生工程，涉及集聚对象的确定，集聚点规划、政策处理，政府相关配套政策的制定，中间任何一个环节掉链子都无法推进项目落地，完成集聚任务。──全县有参与农房集聚改造意愿的村民238160户，根据现有《规划》，到2020年底，能实现愿望的只有107172户，缺口很大。因此，集聚对象的确定必须严格按照科学、可行的农房集聚办法执行；集聚点规划既要充分考虑当地村民的利益补偿，又要着眼区域的长远发展；配套政策的制定，政府要充分听取各方利益诉求，并在政策中体现他们的合理诉求。因此，农房集聚改造建设必须在相关各方的协同努力下，才能顺利推进。为此，县政府必须将《规划》以正式文件确定下来，并拿出农房集聚建设的路线图与时间表。因为只有有了农房集聚建设的路线图与时间表，村民才可以根据自己的实际情况，确定自己往哪里集聚，准备些什么，怎么准备等等。所谓农房集聚建设路线图与时间表指的是在《规划》的基础上，每个集聚点推出农房集聚办法、农房集聚受理时间、建设计划等，以备村民查询、准备。

为了让全县居民都能了解到永嘉县农房集聚建设路线图与时间表，县政府应该在住房与城乡建设局网站开辟出农房集聚建设专题栏目，在该栏目中分设永嘉县农房集聚建设路线图与时间表及正式《规划》。各镇（街道）工作人员要积极宣传该路线图与时间表，争取全县居民人人知晓，发动有条件的村民积极参与农房集聚改造。

（三）创建农房集聚网上查询、申请平台

“阳光是最好的防腐剂！”为此，永嘉县在农房集聚改造建设过程中要实施“三公开、一监督”制度，即公开置换政策、公开置换对象、公开置换房源、接受群众监督。为了落实这一要求，在推出农房改造集聚建设路线图、时间表以后，每个集聚点应该根据县里相关文件精神推出農房集聚对象申请条件、申请程序等。县统筹办应该在住

建局网站搭建永嘉县农房集聚点查询、申请平台，让有意愿参与农房改造集聚建设的村民了解各集聚点的相关情况，筹备参与。县政府、各镇（功能区）、各集聚点要将农房集聚相关政策、对象、房源等上传到该网站，做到公开政策、公开过程、公开对象，使农房集聚建设在阳光下推进。以公开促进公平、公正、廉洁高效办事氛围的形成，以政府清廉、社会公平推进工程的顺利完结。每个集聚点根据申请情况，进行核实校对，确定集聚对象。在集聚建设过程中，每个集聚点可以学习借鉴“乌牛祥池农房改造点村民推选‘幢长，由‘幢长全程管理建房工程，促进工程质量提高，进度加快”的经验！

“幢长”是农房改造集聚建设的直接受益人，农房改造进度、质量与他们直接相关。加上，“幢长”是由村民直接选举出来的，是村民利益的直接代言人。在熟人社会中，群众的眼睛是雪亮的，因此，幢长一定不辱使命。为此，在各农房点建设中，监工可以由集聚户选举产生。

参考文献：

[1]永嘉县农房改造集聚建设中长期规划（2012-2020）批前公告

[2]中共永嘉县委永嘉县人民政府关于加快推进农房改造集聚建设的实施意见（试行）