西部少数民族地区新型城镇化进程中被征地农民社会保障研究

杜东芳　蒋月锋

摘 要：在新型城镇化背景之下，西部少数民族地区失地农民社会保障成为新时期的一个特殊的具体问题。应从转变观念、合理确定养老金标准、完善征地补偿相关制度、实现被征地农民社会保障城乡区域性流转等方面努力加以解决。

关键词：西部少数民族地区；新型城镇化；社会保障；被征地农民

[中图分类号]F323.89 [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2014）02-0059-04

一、新型城镇化必须以社会保障制度创新为切入点

党的十八大报告明确指出，我国要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。城镇化是我国扩大内需、转变经济发展方式和经济结构调整的重要途径之一、是全面建成小康社会的重要载体，关系着社会主义现代化建设的成败和中国梦的实现。传统的城市化道路片面追求城市规模和扩大经济总量，排斥被征地农民进入城市和享受城市社会保障，造成实际的城市与乡村的二元分离，这种不平等的社会现象，严重制约了我国经济的发展。新型城镇化是在克服传统城镇化弊端的基础之上提出来的。马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]新型城镇化把人放在了核心地位，关心人的需求，最终目标是实现人与人的社会公平。在推进新型城镇化过程中，必然要涉及农民的利益问题，西部少数民族地区也一样。在工业化和城市化的双重推动下，被征地农民成为城市化建设过程中的庞大弱势群体，如何安置失去土地的农民，切实保护被征地农民的利益，事关社会发展和稳定和谐的大事。目前，西部少数民族地区由于城镇化的推进，被征地农民的数量也日益增多，在国家大力提倡建设新型城镇化背景之下，我们不得不去思考这种游离在城市与乡村边缘的特殊群体的生活保障问题。因此，西部少数民族的社会保障问题成为了新时期的一个特殊的具体问题。西部少数民族地区的城市化进程也是众多人口从农村向城市转移的过程。在这个过程中，他们肯定会有忧虑的心理，处在徘徊和焦虑中。如果社会保障制度把他们排斥在外，必然会使他们生活不安定，无归属感和认同感，不仅会延缓城市化进程，也会影响社会的安定和经济发展。为了保护被征地农民的利益，社会保障制度改革创新的基本走向是逐步扩大保障面，建立城乡相互衔接和整合的社会保障机制。从制度入手，以创新社会保障制度作为切入点，适应农村人口城市化要求，加快农村人口城市化进程。

二、西部少数民族地区被征地农民社会保障的现状

我国是一个统一的多民族国家，占全国总人口8.4%、聚居面积占国土面积64%的55个少数民族多处于经济落后的边远山区。55个少数民族无论是在过去的抵御外敌入侵、保卫边疆，还是在现代化建设中，都作出了不可磨灭的贡献。在城镇化过程中，农村大量土地被征用，农民失去了世世代代依附的土地，他们没有其他的生存技能，成为一个特殊的社会群体，被称之为失地农民[2]。农民失去土地后，收入来源会出现新情况，为了保障和维护失地农民的利益，最根本的是要解决好他们的养老保险问题。社会保障制度的本质和核心是公平正义。失地农民社会保障是我国社会保障体系的一部分，也是解决现阶段我国一系列问题的重要举措。因此，加快建立失地农民社会保障体系既是我国经济发展和社会文明进步的必然要求，也是完善和提高我国社会保障体系的重大措施。我国各地相继出台了失地农民养老保险制度，但各地因经济实力不一，制定的政策实施也有所不同，一般按照不同的年龄段采取不同的缴费比例，按各地的经济发展水平确定缴费数额，并且逐步提高失地农民养老保险的统筹层次。被征地农民的社会保障介于“农保”和“城保”的中间阶段，与传统农村社会保障相比，他们失去了根本的土地保障；与城镇居民相比，他们还不可能纳入到城镇社会保障体系[3]。虽然各地都制定了被征地农民养老保险办法，实施了一定年限并有一定的成效，但是它在运行过程中仍然存在着诸多问题。

（一）失地农民再就业难

少数民族地区的农村，由于自然环境和文化教育等因素，大部分失地农民综合素质比较低，有一技之长的人占少数，年龄偏大，思想观念较为落后，没有办法走入城市谋取最基本的生存资料，即使找份工作也是技术含量低、工资水平不高的高强度劳动，很难养家糊口，更谈不上改善生存环境以及子女的教育和医疗，生活艰难。

（二）失地农民养老保险覆盖面窄，水平低，个人缴费比例偏高

西部少數民族地区失地农民养老金发放标准较低，有的地方甚至低于100元，难以保证他们的基本生活。失地农民大多采取自愿原则，加上对社会养老保险政策不甚了解，参保积极性不高，有的失地农民甚至没有参加社会养老保险。在三方缴纳养老金比例中，失地农民个人缴纳养老费用的比例偏高，西部少数民族地区实行政府财政与个人共同负担的养老保险缴费原则，即政府补贴60%，个人缴费 40%（最低也要 20%的比例），但是作为经济不发达的西部少数民族地区，失地农民个人仍难以承担。

（三）征地过程中存在的问题

我国《土地管理法》及其实施条例对征用土地的补偿作了较明确的规定，如该法第四十七条规定，征收耕地的补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6倍—10倍，同时还规定支付土地补偿费和安置费，尚不能使需安置农民保持原有生活水平的，可将补偿费增至被征土地前3年年均产值的30倍。但从各地实际情况来看，政府和开发商成为利益的主体，而失地农民得到的补偿却很低，补偿的费用也根本无法解决住房问题。目前，被征地农民的安置模式比较单一，基本上采取一次性的货币补偿安置模式，这种一次性安置模式忽视了农民自身的理财能力、后续的消费、就业、医疗、子女教育和养老问题，缺乏长远考虑。上级政府监督力度也还不够，导致补偿费用不合理、补偿费用不落实、政府截留补偿款等现象，同时，关于征地补偿的法律制度也存在一定的缺陷和漏洞，这些问题都损害了被征地农民的合法权益。

（四）被征地农民社会保障无法实现城乡区域性流转

党的十八大报告指出，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。这表明，养老保险和医疗保险成为当前社会保障制度衔接的主要领域。城镇化在一定意义上就是改变农民的社会关系，化农民为市民，让越来越多的农村人口进入城市，由从事较低效率的农业劳动转变为从事较高效率的第二、第三产业的经济活动，由传统的、封闭的生产生活方式转变为现代的、开放的生产生活方式，享受现代城市文明。然而，在城镇化过程中西部少数民族地区失地农民很少享受到城市居民的社会保障权益，并且统筹层次不高，无法实现与城市居民社会保障对接。

三、解决西部少数民族被征地农民社会保障的对策

当前我国覆盖城乡居民的社会保障体系已经基本形成，实现了制度全覆盖，实际覆盖面也在迅速提高，为了维护边疆稳定和促进西部少数民族地区的经济发展，建立西部少数民族被征地农民社会保障尤为重要。

（一）转变观念，提高技能，促进再就业

一直以来，我国失地农民包括发达地区的失地农民，在失去土地这一最基本的生产资料后，生活压力越来越大，政府不仅应建立最低生活保障制度和给予经济补偿，更应积极地向失地农民提供就业指导，对失地农民进行教育培训，提供公共就业服务渠道，拓宽就业面，大力发展能吸纳劳动力的第三产业，创设适合失地农民生产性的岗位。同时，政府制定相关优惠政策鼓励失地农民自主创业，如在税收、信贷、场地、技术等方面给予失地农民优惠政策，实现失地农民再就业。

（二）合理确定养老金标准，增加政府补贴

目前西部少数民族地区失地农民养老保险资金由政府、集体和个人三方共同出资，但从缴纳标准和比例来看，个人缴费标准偏高，农民失去了土地，生活压力本来就大，如果再提高失地农民个人缴费数额，无疑是雪上加霜。政府应根据实际情况尽可能地加大对失地农民养老金的财政补贴，提高失地农民养老金待遇。政府在规定养老金缴费和享受养老保险时，应考虑到失地农民实际缴费能力、消费需求以及生活质量问题；在制定相关政策时考虑物价水平、通货膨胀以及其他的外部因素。另外，应取消或降低养老保险最低缴费年限，坚持“多缴多得、少缴少得”的原则。

（三）完善征地补偿相关制度

一是要科学规划，强化土地用途管理制度。涉及农村集体土地的相关规划，必须有农民参与，使农民有知情权。二是严格土地征用程序。在尊重大多数农民群众的基础上公开补偿标准、安置标准和保障水平，严禁私下交易，做到先补偿后交易。三是严格管理社会保障资金。在新型城镇化背景下，新型农村养老保险的个人账户基金的规模也日益扩大，各级政府一定要严管社保基金，加强社保制度法制化，杜绝挤占、挪用、侵占等现象，规范社保基金管理制度。四是建立绩效考评机制。将失地农民养老保险落实情况纳入领导干部年度考核，确保完善失地农民社会养老保障权益。五是加强社会监管。一方面政府要设置专门的养老保险基金监管机构，加强对经营机构的监督，重点应集中于金融、财务和业务方面，督促经营机构建立完善的管理制度；另一方面应设立由投保人代表、村组集体代表和代表村组与个人利益的管理专家组成的监管理事会，理事会既监管经营机构的运作，又对政府监管机构进行监督。这既有利于保证失地农民的知情权、参与权和监督权，又有利于防止政府监管机构的失职行为[4]。

（四）实现被征地农民社会保障城乡区域性流转

党的十八大提出要统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。鉴于西部少数民族地区自身特点和当前社会发展的要求，应实现失地农民社会保障的区域性流转，即西部少数民族地区失地农民社会保障与城镇居民社会保障的制度衔接。社会保障制度衔接是指当居民在城乡之间流动时，其社会保障待遇能够自由、合理、有序转续的制度调整与变革，旨在使社会保障待遇在城乡之间能够实现有效对接，居民不会因城乡流动而导致社会保障待遇的损失[5]。失地农民处于城市与农村之间，他们“城不城”、“农不农”，是一群特殊的社会群体。为了让他们生活有保障，幸福指数增高，应按照公平、公正的原则，在积极发展社会养老保险和合作医疗的基础上，通过部分项目分时间分空间，逐步实现失地农民与城市居民社会保障的衔接，建立城乡基本统一的社会保障制度，在保障原则、经费来源、保险金的管理、基本项目的设置等方面，使二者逐步趋向一致[3]。

四、结语

在新型城镇化背景之下，西部少数民族地区失地农民的利益能否得到保障，成为能否顺利推进城镇化进程、西部大开发、边疆社会稳定、消除城乡二元对立、实现2020年全面建成小康社会以及体现人道主义和公平正义的重要因素。对于我国失地农民社会保障体系的建设，没有固定的模式，西部少数民族地区自身的特点也决定了不可能照搬照抄别的模式，只能在遵循国家大政方针政策前提下，根据实际情况，修订不适合的制度与做法，发挥各级政府职能，切实维护失地农民的利益。在征地过程中真正做到以人为本，建立被征地农民个人养老保险账户、形成以养老保险基金养老为主，社会福利、社会救济、个人储蓄和家庭养老为辅的综合养老保障体系，实现城乡社会保障的区域性流动，最终实现城乡社会保障的整合；建立适合少数民族传统文化和经济发展状况的教育实践培训机构，提高被征地农民的文化素质和劳动技能；同时，各级政府做好社会各项保障事业，保障失地农民社会权益，推动新型城镇化顺利进行，通过城镇化促进工业化，加快全面建成小康社会的步伐。

[参考文献]

[1]马克思，恩格斯. 马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：82.

[2]冯玉桃.城镇化进程中农民利益保障探析——基于农民土地权益与社会保障的思考[J].中共南昌市委党校学报，2013（4）.

[3] 姚亞伟，吴佩.城镇化进程中被征地农民的社会保障现状及对策分析[J].安徽农业科学，2005（7）.

[4] 杨建斌.我国城市化进程中被征地农民社会保障工作实践与思考[J].南方农业学报，2011（5）.

[5] 邢伟.城镇化进程中加快推进社会保障制度衔接与整合[J].中国发展观察，2013（1）.

责任编辑：吴红博