“农地入市”来了

袁树勋

和国内很多地方一样，湖南的城镇化也是一分为二的。

一种是“合法”的城镇化。它由政府主导，征收土地，再进行开发。

另一种是“非法”或游走于法律边缘的城镇化。它由农民自主或与资本合作，直接在集体土地上进行开发。

当前一种遭遇种种困境时，给予后一种合法身份的呼声也越来越高。如十八届三中全会《决定》所言，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

在此背景下，湖南也开始了“集体经营性建设用地入市”的实践性探索。资兴市和长沙县，不久前被赋予试点的权利。

“文件还没正式下发，但基本上确定了，剩下的只是走流程。”湖南省国土资源厅一名相关处室负责人说。

不过，细心的人们会发现，早在5年前，中央和湖南省政府就相继放开了“集体建设用地入市”的限制。但在很长一段时间里，地方政府并未表现出相应的兴趣——湖南14个市州，至今只有长沙、株洲等地出台了配套方案。

这是为什么？答案关乎这一轮探索的成败。

两个试点地方，不仅要找出背后的症结所在，还要应对试点过程中的一系列难题。

资兴市城郊，一家水产品加工厂里，机器轰鸣。

工厂的主人姓唐，是外地人。两年前，他以每年5000元的价格，从当地村集体手中租下5亩土地，建了这个厂子。

企业的效益看好，但这块地带来的麻烦，一直困扰着老唐。

“ 厂子盖到一半，就有村民上门找麻烦，说我们没同意租地给你。”老唐拿出和村委会的合同，“对方又说，村干部同意了，但没经过村民代表会讨论，不算数。”

好不容易摆平了这个麻烦，老唐又遇上资金周转的困难。

他想拿这块地的使用权做抵押，向银行贷款。跑到当地的信用社一问，对方告诉他，从来没做过集体土地的抵押贷款。

在几公里外的城区，土地市场的运作却是另一番光景。

试点的目的

过去的9年里，资兴城区扩大了两倍多。新增的面积，基本是政府从农民手中征收而来，成为国有土地。

土地完成征收后，政府投资完成“五通一平”——而老唐要拉通他的厂子通往外界的道路，还得自掏腰包。

完成平整的土地，被公开挂牌出让。有政府的信用背书，投资者不需要担心面临老唐曾遇到过的纠纷。

地块的竞得者，凭“国有土地使用证”可向银行贷款。这是城市中最常见的融资方式。到去年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地超过40万公顷，抵押贷款总额约7.76万亿元。

这是政府精心培育的土地市场。它运转有序，催生出了无数高楼大厦、公园广场，成为城市扩张的基础。

老唐们所在的，则是另一个土地市场。它在一片混乱中生长，创造出了乡镇企业、民工租房，成为城市和乡村的黏合剂。

前者磅礴大气，但它所遭遇的阻力也越来越明显：征地引发了无数暴力冲突；政府拿走了土地增值收益的大头，遭致的批判愈发激烈；失地农民数量越来越多，也日益成为一个严峻的社会问题。

后者显得小心翼翼，但它的优势，恰好能弥补前者的弊端：土地的使用权，由农民来出售，将收益的大头留在自己手中；这个过程，不需要征地，也就无所谓征地冲突；即使失去了土地的使用权，成为“失地农民”，但可观的收益，也足够他们生活。

鼓励后者壮大的呼声越来越高。如十八届三中全会《决定》中所说：“建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同地同权。”

这也是试点的最终目的。

为什么是资兴和长沙？

资兴是湘南地区的一个县级市。去年，它被列为湖南省城乡统筹试点区。

城乡统筹的目的，是缩小城市和乡村的经济发展水平。这意味着需要对乡村进行大投入。

“市里的财力有限，平均分配到各个地方，杯水车薪，集中做一两个点，又没有实质性意义。”资兴市国土局总经济师黄淼说，“还得从发掘农村自身潜力上做文章。”

去年年底，黄淼到省国土资源厅汇报工作，得知一个消息：国土部要求湖南省推荐几个地区，试点集体经营性建设用地入市。

几乎同一时间，在深圳，这项探索获得了突破性进展。一块约21.9亩的集体经营性建设用地，拍出了1.16亿元的高价。地块所属的村集体，拿走了这笔收益的30%，同时还分得13980平方米的商品房性配套物业产权。

这不就是个盘活农村资源的好办法么？回资兴后，黄淼向市领导汇报了上述信息。

很快，他所在的市国土资源局得到指示，赶快组织申报材料，争取试点资格。

今年4月5日，资兴的请求获得了认可。

“省国土资源厅发来了一份非正式的文件，让我们先开展工作。”资兴市国土局一名科室负责人记得，“正式的批复函，他们说很快就会下发。”

这份没有加盖公章的文件里，要求资兴探索一套操作机制。试点为期一年，“完成至少三宗集体经营性建设用地出让”。

湖南省国土资源厅拟定的另一个试点区是长沙县。与位于欠发达地区的资兴不同，它地处湖南经济核心区，集体经营性建设用地的存量大，市场需求度也高。

“两个试点区所处的大环境不同，我们希望它们探索出的经验，能分别能适应发达和欠发达地区。”湖南省国土资源厅一名相关处室负责人说。

长沙县目前还处于前期调研阶段。相比下，资兴的步子更快一些，他们已经拟出了具体的操作方案。

混乱的隐性市场

唐洞街道办，位于资兴城区西北。

它下辖2个行政村、7个居委会，是典型的连接城区和郊区的行政单位。

这类地带，集体建设用地使用权的流转通常较频繁。副主任蔡林涌随口举出几例：有租赁集体土地办工厂的；有村集体自行建房子出租的；还有村集体盖了厂房，后来又租给别人办幼儿园的。

资兴市国土局准备在唐洞街道办开展集体经营性建设用地入市试点。

但辖区内到底有多少集体建设用地在流转？属于经营性用地的比例有多少？又有多少手续是合法的？这些试点前期要搞清楚的问题，无论是街道办，还是负责当地业务的资兴市国土局城区分局，目前还讲不出个所以然。

原因很简单，许多集体建设用地使用权的流转，都不走报批手续。这也形成了一个缺乏监管的隐性市场。

在长沙，这个隐性市场更为庞大，问题也更为错综复杂。

2009年，当时还没改为区的长沙市望城县，对辖区内集体建设用地流转情况进行过调研。

调研报告提到，流转的对象，不仅有集体经营性建设用地，也有法律禁止流转的宅基地。

流转后的用途多样化，涉及农宅、工业生产用地、商业用地及房地产开发用地等。

转让方既有乡镇村组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村委会，还有乡镇企业、村办企业和个人等土地使用者。受让方既有本集体经济组织及其社会成员，也有其它集体经济组织和其他社会成员。

其间关系，调研报告形容为“错综复杂”，“逃避政府监管，侵害农民合法权益，引发群众群体性上访事件时有发生”。

类似的故事，在长沙其它地方也存在。

如雨花区黎托乡，靠近高桥大市场，许多农民在自家土地上建仓库，出租给市场里的商户。黎托又有“高桥大市场后仓库”之称。

长沙的许多村庄被征收后，政府会返还给村集体一部分土地，作为村民生活安置和生产发展用。以雨花区为例，到2009年，辖区内已有“两安留地”11341亩。

当年，雨花区政府出具了一份调查报告：提及了“两安留地”的使用情况，“许多集体经济组织或个人因无力自主经营项目，于是采用土地出租或出售的方式盘活生产安置地。特别是农户个人安置房屋的出售，往往采取地下方式进行。这种地下交易存在大量不规范的行为，埋下了产生矛盾纠纷的‘导火索，势必影响社会安定。”

长沙市政府一度想将这个混乱的市场规范起来。2012年，它制定了《长沙市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，对出让主体、交易规则、允许流转的类别、流转后的用途都做了规定。

“但直到今天，情况都没有根本性的好转。”长沙市国土资源局一名官员说。

问题的关键

要把集体建设用地流转纳入一个规范的市场，并不是个容易事。

“退一步讲，非法的不去管它，我先把合法的纳入交易市场。”谢军说，“得给它们发个使用权证把，这就要一块地一块地去核查。而且，有些现有使用人资质是有问题的，给不给他发证？有些存在多个使用人，还存在权属纠纷，证发给谁？”

完全确权发证后，还要制定基准地价。

基准地价为土地交易价格提供参考，减少人为操作因素，也为国家征收土地税种提供依据。它一般是根据某个区域的市场交易资料来测算。

“这是个技术性很强的活，我们做不了，要委托专业公司来做。”资兴市国土资源局交易中心主任颜丹丽说，“这就得掏一笔费用。”

上述种种工作，包括土地入市后的监管，都由政府承担。

“问题是，集体建设用地出让，不像国有建设用地出让所得收益归政府；相反，它还可能冲击地方财政依赖的国有建设用地市场——供地数量多了，价格自然会下降。”华中科技大学乡村治理研究中心研究员吕德文反问，“如果地方政府不能从集体建设用地入市中得到好处，那么，它有什么动力去做这件耗财又耗力的事？”

一个达成共识的观点是，应允许政府分享集体经营性建设用地入市的收益。

“城市近郊的一亩地，比偏远农村的一亩地要值钱得多，为什么？因为前者所能享受的配套服务，如公路、医院、学校，要比后者好得多。而这些配套服务都靠政府的巨额投入堆砌出来的。”吕德文解释，“这是政府从中分成的理由。”

长沙的集体建设用地使用权流转办法，并没有明确收益分配的问题。

在上述长沙市国土系统官员看来，这也是办法没能有效落地的关键原因。

试点的方案

好在有经验可以借鉴。

安徽芜湖市在上世纪90代年底就启动了集体建设用地入市的试点。随后，佛山南海区、张家港市南丰镇等也相继加入了这个行列。

上述地区，都让政府参与土地出让收益分配。“让地方政府有了参与的动力。”吕德文说。

根据这些地区的经验，资兴市国土局也草拟了收益分配方案。

市国土资源局提取出让收益总额的2%，作为业务经费。

村农民集体所有的土地，村集体获得剩余收益的80%，乡镇和县一级（资兴为县级市）各得10%。

组农民集体所有的土地，除去业务经费后的出让收益，组、村、乡镇和县，按80%、5%、5%和10%的比例分成。

在资兴，县一级财政每年获得的国家建设用地出让收益数以百万计。在可预见的将来，集体经营性建设用地的交易总额不会太多。提取10%的出让收益，能否让县级政府有“足够的参与动力”，还要打个问号。

“这点收益，对县一级不算什么，但对乡镇一级就是笔不小的数字了。”谢军说，“我们设想，能否把更多的经管工作，交给乡镇一级去做。”

如果有人竞得了一块集体建设用地的使用权，又想将它转手呢？这被称为二次交易，在资兴的方案中，也是允许的，但政府要从中抽税。

“土地流转收益分配的原则是，初次分配基于产权，二次分配基于税制。”颜丹丽说，“但二次交易是下一步的事，具体的税收方式，还没制定。”

资兴国土系统的官员们更关心的是初次交易，它是整个交易链中的第一环。具体的交易规则，也得到了明确：

可供出让的地，限制为集体经营性建设用地，权属明确，相关手续完备。

村、组要出让名下的这样一块地，要征求三分之二以上村民的同意。

土地可通过出让、出租、转让、转租、抵押等方式流转，但不得用于商品房开发。

所获得的土地流转收益，进入专门账户，统一管理。其中的60%以上，专门用于集体经济组织成员的社会保障，不得挪作他用。

交易方式，借鉴国有建设用地，走招拍挂程序。资兴市国土局交易中心正在筹建一个农村产权交易中心，作为集体经营性建设用地的交易平台。

“之前，集体经营性建设用地使用权的流转，经常是在村干部的操控下进行的。交易过程不透明，是否存在暗箱操作？集体资产有没有流失？村民们很难知情。”作为上述方案的主要起草人之一，谢军说，“若能把它们纳入一个规范的平台，交易过程公开透明，款项走专门账户，能有效地遏制暗箱操作。”

资兴市国土局同时还起草了集体经营性建设用地使用权抵押融资办法。颜丹丽介绍，所有方案已经递交市、省两级，批复后，即可实施。