新土改第一大步 确权攻坚战

袁树勋

确权，是时下农村土地改革领域的一个流行词汇，它可视为改革的第一步。通过确权明晰了土地权利的归属、对权利进行长期固化，土地经营权的流转、担保、抵押贷款，才有顺利进行的可能。

今年3月的湖南省委一号文件新闻发布会上，明确了湖南农村土地承包经营权确权工作的总体安排：今年，选择三个试点县，在县域范围内全面完全确权；明年，在全省范围内推开确权；2017年，全省范围内基本完成这项工作。

在此过程中，它可能遇到哪些麻烦，又该如何解决？

过去的几个月，湖南省农村经营管理局的办公楼里，来汇报工作的县级官员格外多些。许多来访者都抱着同一个目的，争取整体推进耕地承包经营权确权登记试点的资格。

所谓耕地承包经营权确权登记，是指将耕地的承包关系、承包地块、面积、位置等情况记录于专门的簿册。完成登记后，农户会领到一张证书，上面注明承包人、地块情况以及承包期限。

凭这张证，农户可以更方便地将土地经营权出租，或者向金融机构申请抵押贷款。

过去的几年里，湖南有十多个村庄进行了试点。今年，湖南准备选择三个县，在全县范围内开展这项工作。

农村的田块零落、交错，确权要求将它们的形状、面积在图纸上精确体现，让农户们逐一画押确认。在一个县里完成这项工作，不仅要县级财政付出几百万甚至上千万的资金，还要应对各种可能出现的矛盾。

但三个试点名额，却“有七八个县想争取。”湖南省农村经营管理局一名官员说。

县级政府，为何对这个明显耗财耗力的事充满兴趣？

很多人还有疑问，早在2009年前后，各地农村就换发了土地承包权证，为何如今又要大费周章地搞确权？

为什么要确权？

中国农村，一直存在“人多地少”的矛盾。

用一句俗话来说，是“一个人能种的地，分给了几个人在种”。

一方面，它使得地块分割、零碎，不利于规模化、机械化经营；另一方面，使得劳动力得不到充分使用，造成“隐性失业”。最近十来年，种地不赚钱，大量农民进城，又造成土地抛荒严重。

决策部门开出的药方是，推进“土地流转”，让耕地集中到愿意种地的人手里。

其实，早在上世纪八十年代，“允许农地转包”，就上了中央一号文件。2002年《土地承包法》出台，又明确了这一政策。

2005年，经济学家周其仁到浙江调研，看了几个1500—2000亩量级的种粮大户，土地全部转包而来。当时他以为规模经营从此大有看头，“然而几年过去了，星星之火，好像还是不曾燎原”。

后来，通过在成都的调研，周其仁觉得，可能是制度供给这一侧还有麻烦——因为“生不增，死不减”的政策一直没得到彻底落实，使得土地承包经营权尚未巩固。

2002年《土地承包法》出台前，中国许多地方的农村，每隔几年就会进行一次承包关系的调整，俗称“生增死减”。简单的说就是，张家的老人去世了，得把他名下的那份承包地让出来，交给李家新出生的孩子或新娶进家门的媳妇。

这种办法，带来了诸多负面影响，其中之一就是不利于土地流转。这可用一个简单的例子来说明：甲转包了乙的一块地，几年后，这块地调整给了丙。如果丙不同意再将这块地转包，那么之前的承租关系就会面临麻烦，导致纠纷。

2002年，《土地承包法》作出规定，“承包期间，发包方不得调整承包地”，俗称“生不增，死不减”。许多地方，甚至以“扰乱社会秩序”的罪名，威慑那些胆敢私下调地的村干部。

但这项政策会造成新的不平等：有的家庭老人去世、女儿出嫁，人均占有的耕地越来越多；有的家庭生了小孩、娶了媳妇，人均占有耕地面积越来越少。

所以，很多村庄里，仍会每隔几年偷偷调整一次土地承包关系。湖南的一些地方也是如此。

要推动大规模土地流转，必须彻底消灭私下里的地块调整。要推动对权利清晰度需求更高的承包经营权抵押贷款——它在十七届三中全会后成为农村改革热词，更是要求进一步厘清和稳固承包关系。

在此背景下，确权登记的大幕拉开。

确权的麻烦

2012年，中央选择全国数百个村庄进行承包经营权确权登记试点。湖南桃江县桃花江镇，有3个村庄入选。

桃江县经管局副局长张珏多，是个有丰富农村工作经验的干部。一开始，他也觉得确权挺好办，“地都承包到每户名下，登记资料都在，无非是核实、补充下而已。”

回头召开碰头回，大家一番议论，他才发现事情没那么简单。

台账——第二轮土地承包的资料，还是1997年登记的。这些年，有的地被国家征收了。有的地被农民用来盖房了，还有的农户间互换了地块，有村民小组还存在私下里的几年一调整。

“各种各样的情况，把原有的承包关系都打乱了，造成二轮承包合同上的数据，与实际情况有很大出入。”张珏多的发现或许也能解释，为什么2009年刚换发了二轮承包合同，中央又要大费周章地搞确权登记。

用飞机拍了航片，软件上一测量，发现3个村的实际耕地面积，比原来登记的还多出14%。

耕地越来越多的关键秘密，在于计量方式的不同。

土地肥瘦不均，好的地能打一千斤稻，差的只能打两三百斤。为了保证公平，二轮承包时，农民们通常按实际产量而非面积来计亩，俗称“产量亩”。

桃花江镇石高桥村黄家村组村民彭和平，是确权时的调查员。她记得，当时组里最好的地，二分之一亩折算为台账上的一亩，最差的地，十几亩算一亩。

“多”出了827亩地，怎么办？这涉及到国家政策性补贴的发放。

之前为了避免麻烦，上级定下的确权指导意见是，“完善二轮承包关系，不重新丈量，不打乱重来；本次确权，新增的面积、减少的面积，与国家的任何补贴暂时不挂钩。”

但有村民提出不同意见：我种5分好地，他种5亩差地，从粮食产量上看，是公平的。但今后遇到征地，那我就亏大了。

这三个村子都在县城周边，征地并非遥不可及。

还有另一类意见。

随着生死娶嫁，人地矛盾愈发明显。有的人家8口人种5亩地，有的3口人也种5亩地。

部分“吃亏”的村民，尤其是那些私下约定几年一调整的小组里的村民，对调整承包地块有强烈预期——这一次确权后，真的要长久不变了，那么就把过去该变的都变一变吧！

这两类意见，从村民小组反馈到县里。

“法律不允许地块调整。”张珏多记得，“我们统一回复，按法律规定的办。”

“《土地承包法》部分条款该修改了”

但有些问题，按法律却是不好办的。

单独户口的农户去世后，其名下的承包地，在确权时怎么处理？

按法律规定，地应该收归村集体或组集体，也就是确权登记为集体共有。如果去世者是孤寡老人，还好办；如果老人的子女、侄子等亲属也在村里，这种做法就很难行通了。

“子女侄子们肯定会反对，纠纷一起，工作就搞不下去了。”张珏多解释，农民历来把名下的承包地视为可继承的私有财产。

而且，地即使收归集体，它也得有人种。给谁种才能让大伙心服口服？这也是个麻烦事。

桃江的三个试点村庄，都遇到了这个问题。县经管局给了个指导意见，“根据其家庭成员的意见，划分到其家庭成员的名下。”

但这种做法是否合法，县经管局也拿不准。试点结束后，他们将此问题和另外25个常见难题和解决建议汇总，统一报告省农经管局。一是请示，二来也是试点经验的总结。

这26条摆到了省经管局副局长戴安华的办公桌上。他发现，“桃江经验”中的不少，细纠起来，与法律有冲突。

比如，村与村之间有农户相互交换承包地的情况。确权登记时，如果认可这种交换，会与法律冲突——承包权的交换、转让，只允许在村集体内进行。如果不认可，又违背了农民的意愿，造成工作上的困难。

桃江建议，应该出台规定，确权时认可这种互换。

“我们的想法是，应该允许地方自行探索。”戴安华解释，“至于说它与《土地承包法》有冲突，但这部法律已经实施了十多年，一些条款与现实情况已不相适应，也到了修改的时候。”

他几次到北京开会，发现大部分行内人士和专家学者，都持这种观点。

待解的难题

确权中，最难处理的是旱地。

旱地是不能蓄水的耕地，大多被村民们用来种菜。

这些年，种地的人越来越少，旱地大多抛荒，有的长满草木，与山林连为一体，航拍图片上看不出来。要搞清楚它的形状、面积，只能找技术人员扛着仪器，实地测量。

旱地大多细碎。“就这么大的一块”，双峰县甘棠镇龙嘶村支书朱舜礼，指着二十来个平方的办公室比划，“分属几户人家”。

二轮承包时，湖南很多地区是不登记旱地的。这意味着，这次搞旱地确权，就算想偷懒、糊弄，都没地方抄数据。“没办法，只能把这几户人家都叫到现场指认。

村里人大多外出打工了，把这几户人凑到一起，就花了不少功夫。

到地方一看，地面长满了杂草。一把火将草烧掉，几户人家在灰烬泥块间翻腾了好久，才找到形迹模糊的土夯——划分地块的界线。

龙嘶村也是2012年全国确权试点村之一。村里有260亩旱地，确权时在这上面花的时间，比680亩水田还要多；平均每亩地的确权经费，旱地比水田要高一倍。

搞完龙嘶村的旱地确权，工作人员精疲力尽。这时候，双峰县另一个试点村——茯木山村的确权登记工作也要启动了，旱地还搞不搞确权？大家犯了难。

县里的意见是：再遇到几户人家的旱地混在一起这种情况，直接登记为几户人共有；旱地与山林混为一体的，也不搞实地测量了，登记为村民小组共有。

“我们特地给农业部打了报告，问这样做行不行？”双峰县经管局局长朱凯旋记得，“他们答复可以。”

桃江也出现过类似情况。

两块相连的地块，承包合同上显示的总面积为1亩，分属两家不同的农户。后来土地平整，连成了一大块。确权开始后，两家人发现找不到自家的田坎了。

更有趣的是，测量发现，这块地的实际面积有1.2亩。多出来的两分地，给谁？

桃江的做法和双峰类似，多出来的地，确权登记为小组集体共有。

这种确权到组或者几户人共有的做法，是各地试点村在遇到疑难问题的常用手段。

也有人提出反对意见：这种做法，等于把问题搁置了，有悖于本次确权“让权属更清晰”的初衷。

“一块地确权为几户人共有，如果其中一户要拿土地办抵押贷款，银行要他出示权属证书，他怎么办？证书上可是写了几户人的名字。”龙嘶村支书朱舜礼反问，“他自己都搞不清那块地的哪一部分是他的。”

明年，确权登记工作将向全省范围推开。朱的疑问，也到了给出明确答案的时候。

（文中部分内容引自周其仁《城乡中国》）