土地资源可持续利用与促进城乡发展

周禹

土地是国家的稀缺资源，是国民经济赖以发展的重要组成，随着社会发展，需求更加旺盛，矛盾也愈加突出，重要性不言而喻。

1 土地资源利用促进城乡发展

1.1 生态优化

可持续发展在控制人口、削减污染、保护土地、能源供应协调、遏制沙漠化及水土流失、保护生物多样性等方面发挥着重要作用。可持续发展一直是我国社会主义现代化建设中努力遵循的基本思路。“以人为本、全面协调可持续”的科学发展观思想，要求我们处理好发展过程中的经济、社会及人的相互关系。党的十八大报告第一次专门论述了生态文明，绿色发展、循环发展和低碳发展也被写入党代会报告，表明了我国建设“资源节约型、环境友好型社会”的决心，也为日后的农村土地流转工作奠定了思想基础。

与可持续发展要求相反，《土地管理法》更多偏向对土地资源当前的利用和索取，只考虑眼前的利益，而非长远利益。过度开发利用导致了生态环境被破坏，无法满足生态环境和经济、社会协调发展的需要，不利于自然资源的可持续发展，不利整个社会的可持续发展。所以，《土地管理法》作为资源保护法，应注重土地资源的可持续利用，注重代际间利益的可持续发展，实现代际公平。第四次《土地管理法》修订要对土地制度进行生态化的体系性思考，加强各类土地制度的协调，进一步深化与土地相关的制度改革。如现行的房地产税费可以考虑用物业税来代替，对地方政府征地、卖地的行为严加制止，并制定严厉的处罚措施，留给后代公正平等的发展机会。

1.2 市场调节要与行政管理手段协调使用

20世纪80年代后，中国农村实施的土地家庭承包责任制标志着中国开始进入一个新的经济的转型时期。这个时期的经济转型主要体现在三方面的变化：首先，所有制结构发生了改变，由计划经济时期单一的公有制向“以公有制为主体、多种所有制并存”发展；其次是分配方式的变化，从传统按劳分配、抵制按资分配的心理，形成了以按劳分配为主、多种分配方式并存的局面；最后，经济转型也要求调整、优化产业结构，促进三大产业间的协调、可持续发展。经过几十年的发展，工业超越了农业成为基本产业。在现代经济发展中，第三产业促进国民经济发展的作用不断增强，在三大产业中的比重也不断上升，预示着在不久的未来，第三产业会成为三大产业的重心之一。

市场经济最显著的特点就是以市场调节为主，市场调控失灵的部分通过政府制定相应的政策来弥补，这也正是政府存在的理由。因此，在具体的经济活动中，政府主要进行的是宏观调控，引导经济朝着可持续方向发展，不能完全代替市场调控。另外，政企一定要分开，政府不能强行干涉企业的经济管理，而是让企业自主经营，激发其创造能力。《土地管理法》将市场的调节手段考虑进去，让政府的调控和市场的调节联结起来，共同促进土地资源的优化配置。

1.3 城乡发展一体化

各国的历史经验表明，农村人口大量涌向城市是社会发展的必经阶段。从西方发达国家的发展过程来看，其现代化的重要标志之一就是从事农业生产的人口逐渐减少，而从事二、三产业的人口逐渐增多。目前中国正处于转型期，城市化进程不断加快，大量农村人口涌入城市，城市化吸收了大量农业剩余劳动力，发展了二、三产业。同时中国的小城镇建设也为农村剩余劳动力的转移提供了基础，缓解了城市的人口压力，促进了农村经济的持续发展。

纵观中国改革历程可以发现，改革红利基本以城市为中心，辐射农村非常不充分。即使进城打工的农民工，仍受到各种制度障碍，也没能分亨足够的经济成长的利益。坚持城乡统筹发展需要以加快城乡经济社会一体化发展为目标，创新土地流转机制，积极引导农民有序流出土地，加快农业用地向适度规模经营集中的进程，将城乡一体作为实现新一轮跨越、率先基本实现农业现代化的战略抉择。发展并分享、共享土地财产权益，已成为了城乡一体化建设这一前所未有的事业中一道必须解决的权益障碍难题。总结实践经验，加强制度建设，建立一个公平的利益分享机制，合理分配城乡一体化过程中的土地发展权益，是推进我国城乡一体化建设的重要任务。我们应该明确城乡一体化的法律制度首要的任务是破解城乡二元结构困局。而农村土著人资源与经济增长有密切联系，有效利用土地资源，可以促进农村经济乃至国民经济的长期稳定发展。通过“顶层”制度设计，推动城乡制度逐步并轨。

把改革的攻坚点、着力点放在构建城乡一体的政策制度框架上。第四次《土地管理法》修订涉及城乡关系时，要首先维护乡村的利益，将土地制度红利向农民、农村作出必要的倾斜性制度安排；涉及工农关系时，要优先保护好农业的利益。为农业的可持续发展供给制度增量。只有这样才能据转农民在社会结构中的不利地位，统筹城乡发展，实现城乡一体化发展的新格局。

2 农村土地流转创新与实施对策

农业现代化是社会进步的重要表现。农业生产要向科技化、机械化和现代化进军，变小范围耕种为规模化经营是前提条件之一。完善的土地承包经营权流转制度为耕地的规模化经营提供了积极条件。

在制度变革中，我们必须在充分尊重农民意愿和保证农民利益的前提下，积极推行土地承包经营权流转制度。中国要走出中等收入陷阱，首先是要农民必须走出“低收入”陷阱。而土地流转将突破这农民的收入瓶颈，赋予农民在土地流转中的发展利益，使农民成为土地流转的最大受益者。所以，在当今社会管理转型和创新的背景之下，土地管理应在农村土地流转制度上做更大程度的变革。

2.1 增强土地权利中各项权能的可转化性

土地作为一种重要的资源，因为其所特有的禀赋，有较高的经济价值。此外，它也是有一定政治意义的生产性资产，因此，对土地所拥有的产权也是一种重要的经济权利。一般而言，土地产权包括4个部分：所有权、使用权、收益权和处理权，如果要进一步进行细分，还包括租赁权、抵押权、继承权等权利内容。

农民家庭承包经营权是凭借集体的成员身份以承包形式从集体获得的一种特殊权利，人们一般又把承包经营权等同于使用权。由于产权具有可分割性，因此可以将农地的承包经营权分割为农地承包权和农地经营权，从而农地产权结构分解为3种权利：农地所有权、农地承包权和农地经营权。这时，农地承包权和农地经营权就可以实现适度分离。

2.2 使所有权、承包权、经营权适度分离

1978年以来，我国农村进行了经济体制改革，改革的重点是重建土地资产产权结构，建立了统分结合的双层经营体制，将土地的使用权和所有权分割开来，土地的所有权归集体，使用权则通过实行家庭承包经营来得以体现。十七届三中全会中进一步明确要通过延长土地的承包期，保持稳定的承包关系来赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

土地承包经营权流转使农村集体土地产权发生第二次分离。土地承包经营权的组成含“承包”和“经营”两项要素，意味着土地的承包经营权可以被分为土地承包权和土地经营权。所以，土地承包经营权流转就是土地的所有权仍归农民集体所有，流转的仅仅是土地的使用权，即经营权，也就是将土地使用权转移给第三人，而承包权则保留在土地承包经营权人手里。所以，土地承包经营权流转之后，农户保留承包权、转移土地使用权。

农村土地经营权流转事关农民切身利益，因此，实现农村土地所有权、承包权、经营权的适度分离，能够促进农村生产力的发展，也能提高农民的收益，还能推动我国现代农业的发展，走规模化经营。

随着法律法规的完善，土地流转将逐步进入健康发展的轨道，必将会为农村土地流转开作带来新的发展机遇，为农民带来更多实惠，为农业规模化发展带来好处。