城市病背景下北京社会公共服务发展路径探讨

摘要：在“城市病”背景下需要重新审视社会公共服务的“双刃剑”属性，根据城市的经济社会环境协调发展的需要，社会公共服务的发展必须考虑“回应性”、“公正性”、“非歧视性”、“正当差别性”、“价格公正”和“地区承受力”等原则。结合北京实际，北京社会公共服务发展可以通过布局优化、多元供给、精细管理、标准提升等几大路径来实现。具体而言，可以采取公共教育服务的“建、迁、调、控”策略；医疗卫生服务的“建、控、试”策略；社会养老服务的“迁、调、扩”策略；公共交通服务的“建、调、扩、管”策略；住房保障服务的“挤、调、控”策略。

关键词：城市病；北京；社会公共服务；发展路径

中图分类号：F299.27；C916

北京作为一个特大型城市，其人口规模日益扩大从而引发“城市病”，城市发展与人口、资源、环境之间的矛盾日益凸显，北京城市全面协调可持续发展的根基被侵蚀。调控人口、合理配置资源、环境友好型发展已经成为北京需要迫切解决的问题。尽管在以人为本的执政理念下，社会公共服务是保障和改善民生的基本着力点，但也并不意味着可以超越区域发展的水平和承载力，而盲目追求过高的社会公共服务供给水平。这样不仅不会带来城市发展的持久动力和民生的有效改善，还可能因为公共服务的超高水平供给而吸引过多的人口流入和不均衡分布，使得城市公共资源重新分配而造成的资源相对紧张、区域财政压力过大，并损害其经济发展积极性。同时，还可能会加大环境负担，以及增加社会不稳定因素。由此而言，社会公共服务的发展路径选择必须考虑其“双刃剑”属性，必须结合北京发展的阶段性特征和人口资源环境协调发展的需要，确定发展原则、目标与举措。

一、社会公共服务的“双刃剑”属性

根据《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》，社会公共服务是指社会发展领域中的公共服务，是以满足公众基本需求为主要目的、以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、以公共管理为主要手段的公共服务。社会公共服务主要包括公共教育、公共卫生和基本医疗、就业服务、社会保障、社会福利和社会救助、公共文化、公共体育、公共安全、养老服务、公共交通、住房保障等11项内容。社会公共服务的重要性已经获得广泛共识，从学术界到实践界都认为社会公共服务是人的发展的基本前提和重要条件，是直接影响人类发展的重要因素。与此同时，社会公共服务不仅能够通过再分配功能促进社会公平，而且总体来看还具有促进经济发展的重要作用。但是，另一方面，社会公共服务具有“双刃剑”属性，并非越多越好，过多的社会公共服务可能会带来社会税负的增加、人们工作积极性降低以及区域人口过度聚集、环境恶化、公共交通不堪重负等诸多“城市病”。

第一，社会公共服务配置对人口流动具有较强的导向作用。社会公共服务资源配置可能会产生“马太”效应，造成强者愈强、弱者愈弱的局面，加大公共服务差距，使得资源集中度提高，人口流向固化。而优质的社会公共服务资源对人口流动会产生较强的吸引作用，较高的社会公共服务标准的落实或提升会对人口流动产生导向作用。可以说，一方面，由于人具有趋利避害性和经济人属性，一般都会选择具有较为优越公共服务水平的地域以及有利于自身生存和发展的环境。因此，社会公共服务资源的空间布局可以起到对人口流动的引导作用；另一方面，社会公共服务资源的不均衡配置可能造成人口过度集中和非均衡流动的恶性循环。如果对上述效应不加以重视并合理调整，则会增加人口压力，加剧人口资源环境不协调程度。

第二，社会公共服务发展滞后会影响城市发展战略的实施。特别是在城市开发建设和新城建设过程中，如果不重视社会公共服务基础设施的建设和配置，那么社会公共服务就可能成为新城人口承载的一块“短板”，导致新城地区人口承载力低于规划设计，难以发挥其疏解城市中心区人口、吸纳新的城市就业人口的作用，制约其优化城市空间布局和缓解城市人口资源环境矛盾。

第三，社会公共交通服务在城市不同区域之间架设起人口大规模流动的“导管”，具有“虹吸”效应。城市的地铁、公交等公共交通服务越发达、越便利、越完善，对城市人口出行的吸引力越强，越有利于改善城市人口资源的配置，越有利于改善环境。

因此，社会公共服务存在一个最优供给水平的问题。最优社会公共服务水平受一个区域的发展阶段特征影响，与其经济发展水平、技术水平、人口及人力资源结构、资源与环境条件等息息相关。因此，社会公共服务发展路径的选择必须从区域的经济、社会、环境的协调、可持续发展出发。

二、社会公共服务发展的原则

如前所述，促进区域的经济、社会、环境的协调、可持续发展是社会公共服务发展的根本出发点。因此，社会公共服务的发展必须处理好以下几个关系：

（一）处理好“回应性”原则和“公正性”原则的关系

“回应性”是政府在公共管理中对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。“公正性”是社会公共服务均等化的根本价值导向，要求公共服务是满足全体公众基本需求的服务。“回应性”要求政府及时感知公众的需求，并尽快作出回复，但并不代表一定能提供服务和满足所有公众的需要，社会资源的有限性决定了政府难以回应每个公民的每个需求。“公正性”则要求政府最大限度供给公共服务，实现社会公共服务均等化。二者都是政府在公共服务中坚持的原则，但很多时候是不能同时无条件满足的。

（二） 处理好“非歧视性”原则和“正当差别性”原则的关系

对于接受服务的公民而言，他们的基本权利是平等的。因此提供公共服务必须是“非歧视性”的，即公共服务的质量和内容不能因为服务对象的年龄、性别、种族、宗教信仰、地区差异、受教育水平、社会地位与声望等因素的不同而不同。

但是，与此同时，“非歧视性”并不是要求对整个社会的所有人都必须提供同样的服务，而是要在满足全体人民社会公共服务需求的基础上，还要满足不同消费群体的差异性需求。尤其是要引导公民形成正确的消费观，即公共服务需求不能超越国情、区域资源禀赋和个人实际情况。

（三）处理好“价格公正”原则和“地区承受力”原则的关系

和其它产品一样，任何公共产品都承担着一定的生产成本。因此，在某些公共服务的供给过程中，需要收取一定的费用，以保证公共服务的不断供给。但是，公共产品的公共特性决定了其生产的动机不同于私人产品的生产，即不是为了追求最大的利润，而是为了满足公众的需要。所以公共产品的定价不能完全由市场来定价，而是由政府在一定范围内进行指导定价。因此，作为公共产品的公共服务“价格公正”有两层含义：一方面，要考虑地区生产和提供公共服务的成本和承受能力，不能超越区域的经济发展水平和承受能力来提供公共服务；另一方面，政府也要考虑到社会公众的承受能力，为了保障低收入人群都能享受基本的公共服务，政府可以通过税收和补贴等手段来补贴私人部门，确定一个公正的价格。

（四）处理好“社会可接受性”、“经济可接受性”和“政治可接受性”的关系

区域或城市是由政治、经济和社会几个子系统组成的巨系统，社会公共服务在政治、经济、社会三个维度都发挥作用，公共服务不仅可以影响社会公平、经济效率，还可能影响政治稳定。社会公民可容忍的社会公平程度就是公共服务的“社会可接受性”。公共服务可能是公共领域资源分配的一种矫正，也可能起到逆向调节作用，造成地区间公共服务差距加大，影响社会公平。社会资源的再分配效率与各个区域的承受能力反映的是公共服务的“经济可接受性”。在现代市场经济条件下，劳动力、资本和商品极有可能因为地区间的公共服务水平存在较大差异而非正常的流动，造成地区间资源的低效或无效配置。还有可能会对富裕地区的财政利益造成大的损害，严重挫伤其发展经济的积极性，从而在整体上降低经济效率。“政治可接受性”是指某一时期内公共服务提供过程中的公平与效率之间的替代关系是否为大部分地方政府和社会成员所接受。从历史上看，许多国家都把公共服务均等化作为抑制分裂、维护或促进国家统一的一个重要政治手段。因此，社会公共服务的发展必须处理好“社会可接受性”、“经济可接受性”和“政治可接受性”的关系。

三、北京社会公共服务发展的路径选择

当前，在“城市病”背景下，北京社会公共服务的发展应该服务于北京人口资源环境协调发展这一核心要求，不断实现社会公共服务供给充足、资源布局合理、供给方式高效、质量显著提升这一目标，表现在以下方面：

首先，以社会公共服务的优化缓解北京人口压力。当前北京人口压力的核心是流动人口增长过快且分布不均衡，造成这些问题的主要原因在于资源配置不均衡。社会公共服务资源配置是总体资源配置的重要组成部分，通过公共服务资源的优化配置，吸引人口有序流动，可以缓解中心城区的人口压力，促进人口布局随社会公共服务资源布局的均衡化发展而不断趋于均衡。

其次，以社会公共服务的优化提高北京资源利用效率。使公共财政、土地等资源向社会公共服务领域倾斜，保障有限的资源首先用于满足民生需求。在公共服务领域形成与周边地区的优势互补和资源共享机制，实现资源的有益补充。通过在社会公共服务领域盘活存量资源、整合增量资源，并将相应的集约式发展效应扩大到城市巨系统的各个领域，提高总体资源的利用效率。

最后，以社会公共服务的优化促进北京环境治理。在水环境、大气环境、固体废弃物排放等问题上加大公共治理力度、增加投入、完善公共服务。在强化市民意识的基础上，形成民众、政府、企业等共同治理的局面。特别是构建“京津冀”区域间环境联防联控体系，制定和落实具体的工作方案，特别是要形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系。

因此，根据以上论述，可进一步探讨北京社会公共服务的发展路径，主要包括以下四大路径：

（一）布局优化路径

社会公共服务资源的空间布局直接关系到社会公共服务均等化的实现程度、社会公共服务的供给质量，并对人口流动具有较明显的引导作用，因社会公共服务布局不合理导致的人口无序流动和过度聚集又会连带产生资源紧张和环境恶化问题。因此，优化社会公共服务资源布局是北京社会公共服务促进人口资源环境协调发展的重要策略之一。当前，必须进一步完善社会公共服务资源的空间布局，疏解核心区和人口密集区的公共服务资源，以此来促进人口的流动和分布均衡化。应重视社会公共服务基础设施的建设，发挥新城疏解城市中心区人口，吸纳新就业人口的作用，从而通过城市空间布局优化，缓解城市人口资源环境矛盾。

（二）多元供给路径

社会公共服务的供给模式直接关系到服务质量，公共服务的财政投入模式决定了公共服务的供给能力和资源布局调节能力。而通过公共服务的供给主体多元化，有利于满足多元需求，避免人口聚集。第一，应明确重点公共服务领域的中央与地方事权、财权。明确中央委托、中央与地方共担、地方负责的重点社会公共服务领域，分别制定标准和政策，推进社会公共服务合理供给，以促进人口资源环境协调发展；第二，应吸引民间资本参与社会公共服务建设。建立政府主导、社会参与、机制灵活的多元公共服务供给模式，充分利用市场机制，采用购买服务、合约出租、特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，支持和引导民间资本参与公共服务的投资、建设、管理和运营，形成多元参与、有序竞争、形式多样、成本低廉的公共服务供给体系。

（三）精细管理路径

社会公共服务是城市运行中不可或缺的重要组成部分，通过管理的精细化可以促进城市管理的精细化，以及城市系统发展的科学有序化。首先，建立一套社会公共服务的标准化体系。根据北京市发展的阶段性特征和社会公共服务需求变化，制定符合人口资源环境协调发展要求的社会公共服务评价指标和相应的标准；其次，组建一个综合协调机构，一个能够综合考虑人口资源环境协调发展的综合协调机构，具体负责北京市社会公共服务发展中面临的各种问题； 最后，构建一系列管理手段和政策体系。社会公共服务促进人口资源环境协同发展问题是一个诸多问题的集合体，因此需要法律、市场、行政手段的共同作用、协同作战，形成一个政策体系。

（四）标准提升路径

依据社会公共服务的标准体系要求，参照世界城市的公共服务标准水平，并根据经济社会的发展不断修正和提升社会公共服务的标准。首先，通过社会公共服务标准的提升，促进优质资源的聚集和合理分布。高标准的社会公共服务要求必然要求更高的投入和更多资源的支撑，促使优质资源更高效的聚集，以及在各个社会公共服务领域和区域的分配；其次，通过各个功能区社会公共服务标准的趋同化以及制定更高的标准，促使社会公共服务均等化进程的推进。社会公共服务在城乡之间、不同区县之间越发趋同化发展，将会弱化人口在中心城区聚集的趋势，也可以缓解交通压力，减轻环境污染；最后，通过社会公共服务标准提升，将会促进社会公共服务的生产和供给模式的创新发展与之相适应。在生产和供给模式创新的过程中，又会促进资源利用效率、加速集约式发展进程，形成社会公共服务与人口资源环境的良性互动格局。

四、北京社会公共服务发展的措施建议

公共教育、公共卫生和基本医疗、养老服务、公共交通和住房保障等5个领域是当前北京社会公共服务发展的重点领域。因此，本文将以这5个领域为例，根据上述社会公共服务发展路径提出一些措施与建议。

（一）公共教育服务的“建、迁、调、控”策略

当前北京市公共教育发展的主要问题是学校和师资的缺口大，教育资源布局不均衡等。因此，进一步优化公共教育可通过“建、迁、调、控”策略来实现。

第一，建新学校。在人口相对集中、教育资源相对薄弱的区域优先规划建设幼儿园及中小学学校，依法保证新城、新建小区和危改拆迁地区配套教育设施的建设。

第二，学校外迁。加大高校外迁力度并加快进程。完成高校布局的北部高校集聚区、南部高校集聚区和东部大学集聚区的“三区”建设。继续探索本科教育外迁到市外周边地区发展的路径，减少中心城区就学人口压力。

第三，控制核心区高校规模。一方面，控制核心区高校的招生规模，严格执行生均教育资源的招生标准，避免高校盲目扩张带来的人口流入压力；另一方面，严格控制核心区新增高校，原则上不再批准在核心区新建各种性质的高校。

第四，调整教育政策。强化各级政府的公共教育服务职能，形成普惠便利的公共教育服务体系。加快推进城乡教育一体化机制建设，推进区域间公共教育服务均等化。

（二）医疗卫生服务的“建、控、试”策略

由于北京市医疗卫生服务存在医疗卫生资源分布不均衡、结构不合理、使用效率不高等问题，需要科学配置资源总量、优化完善资源结构、提高医疗服务体系的整体效能，使群众能够就近、方便、快捷、有序地享受到所需的医疗服务。

第一，配建新的医疗卫生服务机构。主要用于三类需求：一是新建医疗卫生服务机构和设施用于满足区域医疗中心、康复医院和护理院以及供需矛盾突出的薄弱专科发展需要；二是建设医务室，满足外来务工人员等流动人口的基本医疗卫生服务需求；三是鼓励社会兴办符合政府支持方向的非营利性医疗机构，满足社会高端就医需求。

第二，控制中心城区公立医院建设规模。城市五环路以内不再新建和扩建各级公立综合医院，以提高整体使用效率和技术服务水平为主要方向，重点改造陈旧老化的基础设施，将医院“做精、做强”。

第三，结合在京流动人口计生服务试点工作，提高流动人口的计划生育服务、公共卫生服务水平。

（三）社会养老服务的“迁、调、扩”策略

在今后相当长一段时期内，人口老龄化将成为北京市越来越显著和突出的重大人口问题。随着人口规模的不断增长以及养老保障需求的持续升高，导致未来养老需求不断攀升，同时，养老服务机构难以满足老年人口养老需求。北京市社会养老服务应通过“迁、调、扩”策略来解决这些问题。

第一，迁出部分老年人口。通过养老机构的均衡布局和加强中心城区以外区域养老机构建设、扩大养老保险覆盖面并促进城乡一体化，建立异地养老综合服务区，探讨异地养老的实现机制等，促进老年人口迁出中心城区。

第二，调整养老服务政策。健全老龄工作体制机制，前瞻性地制定养老服务战略和规划，加快社会养老服务体系建设，满足老年人多样化、个性化的服务需求，构建老年人宜居的社会环境及氛围，提高公共服务质量。

第三，扩大现有养老服务能力。一是要调整机构养老功能和布局，加大养老服务容纳能力及服务水平；二是根据人口老龄化和北京市养老服务机构发展目标增加床位数。

（四）公共交通服务的“建、调、扩、管”策略

当前，北京市公共交通存在中心城区交通压力持续增大；机动车发展呈现高速度增长、高强度使用和高密度聚集的特点，与资源环境矛盾日益突出；公共交通服务水平不高；交通设施发展不均衡等问题。在人口资源环境协调发展的需求下，公共交通可采取“建、调、扩、管”策略优化发展。

第一，扩大城市空间。可以通过建设市郊铁路、提高核心区地铁运营效率、成立新机场跨区管理机制等手段，构建城市新骨架、扩大城市空间。

第二，调整公共交通相关政策。如：调整道路微循环建设的投入方式和补贴机制；推动票制、票价的改革工作，建立与市民承受能力、运输成本、财政支付负担变化联动的票价调整机制；探索更为合理的停车设施建设、管理体制等。

第三，扩大现有公共交通承载力。加强轨道、公交站点与步行、自行车等方式衔接设施建设，重点解决居民出行“最后1公里”的难题；加强路网之间联络线建设，提供城乡一体化的公共交通服务体系。

第四，实现公共交通精细化管理。加强交通信息化建设，全面提升交通管理的科技水平、服务效率；在交通需求管理、多元化交通服务、交通组织管理等方面逐步实现管理的精细化，并着力促进标准化。

（五）住房保障服务的“挤、调、控”策略

当前，北京市住房保障存在住房保障体系不健全，标准和质量参差不齐，定价不合理等问题，难以满足社会公众的需求，造成职住分离及交通环境压力，并且不利于人口的合理布局。针对这些问题，北京市住房保障服务发展可采取“挤、调、控”发展策略。

第一，挤出闲置住房和部分流动人口。一是通过税收等政策调节，挤出现有闲置房，增大住房的市场供应；二是应加强地下空间安全管理，提高地下空间使用安全性以及改善居住环境，同时挤出部分流动人口。

第二，调整保障性住房总量、结构和对象导向策略。逐步形成公共租赁房和共有产权的限价商品房，并且以公共租赁房为主体的供应体系。

第三，控制违法居住现象。加强北京市租赁市场管理，严厉打击和控制群租房现象，消除安全隐患。同时，建立城市地下空间资源开发利用的政策法规体系、综合协调管理体制以及投融资机制等，规范地下空间管理。

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（编辑：许丽丽）