湖南农村集体土地流转调查

湖南省国土资源规划院相关课题组

湖南的土地流转仍存在总体规模不大、各地发展不平衡、流转方式创新不够、行为不规范等问题。

当前我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段，农村劳动力也正处在由第一产业向二、三产业转入就业的快速时期，农业收入在农民收入结构中的比例正呈现明显的下降趋势，这些都表明农村集体土地流转制度改革的内在条件已经具备。

随着城镇化的加速进行，我国现行的农村土地制度已经不能完全适应新农村建设和现代农业发展的需要，需要进行变革。目前对现有土地制度的变革主要思路是：在农村土地集体所有制不变的前提下，对农村土地的使用权制度进行变更，即实现对农村集体土地使用权的流转。，我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定“土地使用权可以依法转让”，《土地承包法》对承包土地的流转作了具体规定。政府文件及法规对土地流转的规定为我国新的农村集体土地流转制度的建立奠定了政策与法律基础，对农村集体土地的流转具有指导意义。尽管如此，我国的农村土地使用权流转尚未形成规范而科学的运行机制，在一些地区没有有序的进行，其流转方式仍然存在问题。

土地流转进程加快

实行第二轮土地承包之前，土地流转就已经发生，但土地流转的规模小、数量少、范围窄，个别因缺少劳动力而将自家的责任田转包给其他农户，是一种零星、分散式的流转。国家实行第二轮土地承包之后，湖南省于2006年开展了土地承包经营权权证换发工作。到2012年6月底，全省1385.6万农户，已签订承包合同1348.74万份，占97.34%，二轮土地承包30年的政策得到有效落实。随着土地承包30年不变政策的落实，农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，促进了农村土地流转，流转速度明显加快。截至2012年6月底，全省耕地流转面积达到1031万亩，占全省家庭承包耕地面积的21.6%，比2008年增长42.1%；林地流转面积624万亩，占林地总面积的3.2%。

在全省流转土地中，有40%以上的面积流转到企业、专业种植大户和现代农庄等。以长沙县为例，全县成片100亩以上的规模流转面积达16.2万亩，占全县土地流转总面积的76%，新增耕地连片100亩以上的流转面积达8.2万亩。其中100～500亩的大户有130家，500～1000亩的有24家，1000～2000亩的有10家，2000亩以上的有5家。

流转形式多样化

全省各地在做好二轮土地承包工作的基础上对农村土地流转进行了探索和实践。目前农村土地流转主要有以下几种形式：

第一种是租赁转包。2012年，湖南省租赁转包耕地面积在30亩以上的种粮大户有11.559万户，与2011年比较，30亩以上的种粮大户共增加1.08万户，其中100亩以上大户增加2515户。

第二种是转让。转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。2012年，全省转让的面积136.8万亩，占土地流转总面积13%。

第三种是入股、联营。入股联营是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。2012年，全省入股、联营的土地面积占土地流转总面积的8%。

第四种是互换。互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。互换主要是发生在同一集体经济组织内。

流转范围与去向不断扩大

经济社会又好又快的发展极大地促进了农村土地的流转进程，扩大了农村土地的流转范围。当前土地流转范围主要涉及用地类型和用地主体两类：第一种是土地流转由最早的水田扩展到了山林、旱土、渔塘、集体建设用地等土地；第二种是土地的使用权的流转已由原来的在亲戚、同村、同组成员为主的农户之间进行，扩展到外乡、外县、外省。农户不仅与农民专业大户，还与政府部门和工商企业等之间签订了流转合同。

此外，流转的去向也更加宽广。农村土地流向种粮大户、专业合作社、专业大户和涉农企业的面积在不断扩大。以怀化市为例，全市流入种粮大户、专业大户的面积为18.15万亩，占流转总面积的46.6%；全市流入涉农企业的耕地面积有10.1万亩，占流转总面积的25.8%；全市流向农民专业合作社的面积为10.8万亩，占流转总土地面积的27.7%，

由于受到政策因素的限制，在土地流转用途上仍以农业用地为主。

农村集体土地流转存在的问题

调查表明，虽然湖南省土地流转发展向好，但仍存在很多不可忽视的问题，主要表现为土地流转总体规模不大、各地土地流转发展不平衡、流转方式创新不够、流转行为不规范等等。

首先，农民拥有土地的传统观念未发生根本性变化。

长期以来，土地是农民主要的保障手段。在一些农村地区，土地仍然是家庭主要的生产资料，土地的收益仍然是家庭收入的主要来源，土地对于他们来说仍然起着生存保障的作用，不愿将土地长期转包或出租；而在城郊和一些富裕的农村，农民收入虽然主要不是依靠土地，但对他们来说，土地也是发展资本，比如土地被征用时，农户能够从中获取一定的货币补偿，可为其发展提供资金支持。

同时，部分农民对土地流转政策存在认识上的误解，认为流转就是失地，失地就是失权，因此不愿流转。在一些村组调研发现，当地土地流转多是农户之间自主无偿流转，但均要求受让方保持原有土地边界清晰不变，避免土地在流转后被人侵占，这严重阻碍土地成片流转开发。在传统观念支配下，要推进土地大规模流转的困难不小，因个别农民不愿流出土地而阻碍规模经营的现象经常发生。越是在偏远地区、人多地少地区，这种现象越为普遍。

其次，土地流转的服务滞后。

尽管从中央到地方各级都要求建立健全土地流转管理机构和服务机构，2009年湖南省就明确了发展以县、乡两级农村经营管理机构为依托的农村土地流转服务组织，力争到2012年全省2/3以上的县市区建立覆盖县、乡、村三级的土地承包和流转信息系统；但当前土地供需信息网络平台尚未形成，土地流转交易平台缺失，中介服务组织机构匮乏，土地流转信息渠道不畅，供需双方信息未能有效沟通，制约土地流转。出租方找不到承租方，想扩大经营的种植大户、企业又难以找到有流转土地意向的对象，流转渠道不畅，流转空间狭窄，增大了流转成本。同时土地流转没有确定可操作的价格标准，容易出现竞相压低价格，损害农民利益的行为。而农民往往处于信息不对称的劣势，对市场行情不能充分把握，导致流转价格不能真实反映土地的价值，造成土地流转市场价格混乱。

此外，受让土地经营承受较大风险也是流转的一大问题。不少种养大户、农业投资企业负责人普遍反映，参与土地流转、开展规模经营存在不少风险：一是自然风险。尽管近几年农业基础有所改善，但农业仍然没有摆脱“靠天吃饭”的被动局面。二是生产风险。突出表现为近几年农业生产成本持续增加。农资价格升高、人工成本提高，机械化作业、土地流转等费用也上涨迅速，导致生产风险越来越大。三是资金风险。主要是资金筹措难。一些种粮大户反映，现在种一亩双季稻，物化成本都要500元左右，如果加上请工，费用更高，种100亩田就要投入六七万元，但现在农村贷款非常因难。四是政策风险。主要集中在土地流转中的经营权问题上。按照国家“依法、自愿、有偿”的原则，连片流转土地必须做到每家每户自愿同意。但由于农村情况复杂，有些乡村干部在少数村民不同意的情况下“强流硬转”，擅自发包，从而为土地受让大户埋下隐患。一旦遇到诸如2008年金融危机、农民工大量返乡的情况，农民们手握政策上访，往往使种粮大户损失严重。

另外，土地流转法律政策尚不配套。

突出表现在：首先，农村土地产权制度不完善。在集体土地所有权主体上，“农村集体”、“农村集体经济组织”的含义和权能边界不清，仅“农村集体经济组织”就有乡镇、行政村、村小组经济组织三类，由于他们在土地经营中的权利和责任划分不清晰，导致难以承担土地流转的重任。同时，作为农业生产经营主体的农民，由于没有健全农村土地产权登记制度，不敢轻易流出土地。其次，对土地承包经营者权利义务规定不明确。特别是对造成耕地损害、抛荒、非农化等行为缺乏有效的法律责任追究。土地流转后，一些种植大户，尤其是流转期限较短的种植大户只“种”不“养”、掠夺式经营，从而导致地力不断下降。三是法律与政策规定不协调。党的十七届三中全会《决定》明确了农村土地承包关系长久不变，这是党中央对农村土地承包期限的最新指导思想；但法律的修改存在明显的滞后性，现行《农村土地承包法》规定的承包期限仍为30年，《土地管理法》、《物权法》等其他法律也未作相应修订，很多地方二轮延包期限将届满。这使土地流转主体不敢转入也不敢流出，流转机制发育不起来，也限制了对流转土地的长期投资和投入。

（本文节选自湖南省国土资源规划院《湖南省农村集体土地流转研究》课题组研究报告，课题组负责人赵亚辉）