一张土地权证引发的镇政府状告县政府案

万波

8月，三仙湖镇政府起诉南县县政府和南县国土局土地行政诉讼案第一次开庭审理。镇政府的诉求是将其下属单位——三仙湖镇渔场持有的6380亩土地所有权收归己有。

湖南省益阳市南县，地处湘鄂两省边陲，洞庭湖区腹地。河流湖泊众多，多年前就陆续被各地开发成大大小小的渔场。

1958年，南县三仙湖镇（原叫三仙湖人民公社）以社员入社的形式开始建渔场，成立了“湖管会”，将原来的调蓄湖（大面积湖泊）进行围湖造田，养鱼种粮。当时渔场总面积约有一万亩水域，所有的水面向国家上缴鲜鱼，所有耕地面积向国家交粮食。

由于种种历史原因，到现在，渔场面积已缩小至6380亩。

1994年，三仙湖镇政府将渔场约800亩水面租赁给泓达股份水产养殖公司进行特种水产养殖，租赁费用都由镇政府收走，其中大部分股东是镇政府干部。该公司后因多方原因于2003年注销解散，其租赁的面积和债权、债务移交给后来的开发公司。

1995年，渔场向农业开发银行申请贷款，对大湖进行大面积开挖开发。并经镇政府同意，渔场更名渔业公司。

2000年，该镇成立开发公司（大水面）和渔场（精养池），其中5000余亩为开发公司外包进行养殖，属于镇政府管理和收取承包费。共有50余个私人承包户，进行养鱼和养珍珠等，租包费每年80至120元/亩，租包期约为10至20年不等。另外的1000余亩为渔场500多农民使用，平均每户分8亩水面。

自此，“公司+渔民”互相经营渔场的局面形成，大家相安无事。

2004年8月16日，为贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》和《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，强化耕地保护机制，加强农村土地产权制度建设，依法保护国家和农民集体土地权益，南县人民政府向各乡镇下发《南县农村集体土地所有权证登记发证工作方案》的通知。三仙湖渔场于当年12月7日进行了土地登记申请办理，后经县国土资源局初审，报县人民政府审核，于2005年3月25日向三仙湖镇渔场颁发了集体土地所有权证。土地所有权人为：南县三仙湖镇镇渔场村民集体；土地证号为：南集有（2005）第104221号；土地总面积为425.45公顷。

伏笔由此埋下。

纠 纷

近年来，随着渔场人口增加，土地面积和水面不断缩减，渔民、农民生活变得困难。但在现有的政策条件下，渔场所有村民未完全享受到惠农政策等待遇，通村公路建设、一事一议、土地直补金等资金都申请不到。原来农民集资修建的一条主要公路已破损不堪，沟渠长期淤塞，无资金维修疏通。

9月9日中午，记者在三仙湖镇渔场场部所在地看到，两幢十分陈旧的两层办公楼围成的院落内，杂草丛生。几个留守人员神色警惕地盯着记者，依稀难寻当年辉煌。

2011年，承包了开发公司部分水域的6户养殖户，因长期不按时缴承包费，被三仙湖镇政府告上了法庭。不料，在法庭上，6户养殖户拿出南县国土局2005年3月25日颁发的一份土地所有权证：他们承包的水域，所有权属于渔场村民集体，而不是三仙湖镇政府。

三仙湖镇政府最后撤诉，此事也就不了了之。但渔场的群众得知这本土地证后，无不震惊。

在渔场场长赵长发等人的带领下，他们开始找县里讨说法。渔民龙正南被推选为维权的代表，他表示很震惊：“这么说，我们多年来跟镇政府承包的水域，原本就是我们自己的。”而他们还在给镇政府缴纳承包费。

但在镇政府看来，颁发这个土地证，是“国土局存在错误和重大瑕疵”。

三仙湖镇镇长游涛告诉记者，渔场与开发公司同属该镇直接管理单位。他提供的一份说明称，三仙湖镇渔场位于老调蓄湖区域，原本是荒地与水面参差交错的蛮荒之地；1958年，三仙湖人民公社（即现三仙湖镇）成立了湖泊管理委员会，后更名为三仙湖渔场。后来形成开发公司经营一部分和三仙湖渔场本地渔民承包一部分的事实。

因此，镇政府认为，“南县国土局对6000多亩水域进行确权并颁发土地证，是错误的。”

此外，镇政府指称确权的程序存在问题。

“当时的确权只是走了一个过场，为了应付上面的检查，没有仔细勘测。”三仙湖镇纪委书记龙治国认为，镇政府没有签字盖章。

“如此重大的事宜，一定会在镇党政会议上传达通报，但目前我们找不到当时任何的会议记录。”游涛说，“如此重大的权属确认问题，不可能不经过党政会议，这是一个基本常识。”

记者从南县国土资源局了解到，当时土地登记卡登记的是“三仙湖渔场集体”，但因当时系统软件原因，土地权利证书所有权人默认生成“三仙湖渔场村民集体”。

上 诉

这本是一个可以解决的纠纷，但随着各利益攸关方的不断加入，一时变得无解。

2013年8月7日，经过多次行政协调，镇政府与三仙湖渔场和开发公司的承包户达成协议：“搁置争议，依法界定，三仙湖渔场与开发公司组建成‘三仙湖渔场”。按照方案，从渔场全体养殖户中推选5-7人成立议事会，镇政府委派副镇长周国军担任渔场的支书。方案计划在2014年3月1日前实施完毕。

然而，很快渔场的渔民们发现，开发公司又与原来的外来承包户续签了承包协议。

“这不是两面三刀嘛！”愤怒的渔民开始上访。

南县县政府一楼就是信访大厅。在多次上访无果后，渔民们曾冲到楼上，进入县长办公室讨说法。但县长不在，嚷了一阵后，又去县国土资源局。双方沟通中，激动的渔民砸坏了部分设施。

那一次群体上访，前后三天三夜。第三天中午，游涛遇见了南县县长汤跃武。

“县长的态度很明确：‘只有依照法律才能有效解决问题。要求不能干预法院判决，有错就纠错。”这番表态，“让我们有个底气”。“镇党委开了几次会，虽然也有一些不同意见，但最终做出了一致决定。”游涛说。

2014年2月28日，三仙湖镇人民政府以三仙湖镇渔场不是村民集体，而是镇直接管理的单位，不属于法定颁证主体为由向南县国土资源局要求集体土地所有权证申请异议登记。

2014年4月8日，三仙湖镇人民政府依据《行政诉讼法》的有关规定向南县人民法院提起行政诉讼。诉求南县国土资源局，对土地所有权证进行撤销，三仙湖渔场为第三人。6月28日，原告三仙湖镇人民政府在起诉被告县国土资源局的同时，申请追加南县人民政府为第二被告参加本次诉讼。

庭 审

2014年8月12日上午8时30分，南县三仙湖镇人民政府起诉县国土资源局和县人民政府土地行政诉讼一案在南县人民法院第二审判庭开庭。

一大早，三仙湖渔场的40余名村民，自发乘坐中巴车赶到南县人民法院进行旁听庭审。

原告三仙湖镇党委委员、纪委书记龙治国，代理律师刘卫兵代表出庭。他们认为被告南县国土资源局对三仙湖渔场历史事实调查不清，认定事实错误，且颁证程序不合法，导致错误颁发的土地所有权证书，所以应对其土地所有权证进行撤销。

被告南县国土资源局政策法规股股长戴玉泉出庭。第三人赵长发和龙正南出庭应诉。被告第三人代表律师严曙光认为：三仙湖渔场农民集体属于农村集体经济组织，具有拥有集体土地所有权颁证的程序合法，颁发的集体土地所有证已经快十年，镇政府起诉已经过了2年行政诉讼时效。而且下级政府状告上级政府不合法。

法院按照程序开庭进行了法庭调查、取证，原被告指证、提问、答辩等，于11时45分休庭。

中午时分，一场秋雨不期而至。40多名渔民不愿离去，他们认为，法院拖着不判决，是在“拖延时间，合计着算计我们的利益”。

庭审中，渔民们情绪激动。不时有旁听的渔民高声插话，而当法官在询问当事人问题时候，旁听席上一位渔民的手机响起：“牧羊姑娘你放声唱……”而当被告（国土局）陈述意见时候，因为没有及时打开麦克风，旁听席上的一位渔民大喊：“听不见，咋不用喇叭？玩儿什么猫腻？”场面一度混乱。

8月26日，法院再次开庭审理了此案。

两次审理，县长汤跃武都没有出席。一位政府工作人员表示：“县长是不愿出风头。”

判 决

在经过8月12日和26日两次公开开庭审理后，湖南省益阳市南县人民法院9月5日作出一审判决：撤销被告南县人民政府和南县国土资源局颁发给南县三仙湖镇渔场的《集体土地所有权证》，并判令被告在判决生效后重新作出具体行政行为。

原告胜诉。

法院判决书显示：法院审理查明，原告南县三仙湖镇政府从1958年起，即以投工投劳等形式对三渔场进行管理和开发。2004年，南县启动全县20个乡镇辖区内的农村集体土地所有权登记发证工作，被告南县国土局为此次登记发证工作的具体实施部门。同年12月7日，作为本案第三人的三渔场递交该渔场负责人的法定代表人身份证明书，向两被告提出集体土地所有权的初始登记申请。2005年3月25日，两被告根据第三人申请，颁发了土地所有权人为三仙湖渔场村民集体的集体土地所有权证，并未对该宗土地予以公告，该证颁发后也没有告知原告。法院据此认定被告违反了法定程序。

法院还认为，两被告的颁证行为认定事实证据不足。两被告在申请人既未提供土地权属来源证明，又未提供土地附着物权属证明的情况下，便将讼争土地确权颁证，违反了原国家土地管理局《土地登记规则》第十条的规定。

三仙湖渔场作为本案第三人向法院提出，原告与两被告间的纠纷应由民事法律关系调整，不应提起行政诉讼。同时，原告的起诉超过了诉讼时效且镇政府起诉县政府违反了相关法律规定。

对此，法院认为，三仙湖镇政府的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，是行政诉讼的适格原告。南县人民政府和南县国土资源局作为土地颁证、登记机关，同在土地所有权证上署名，是本案适格被告。三仙湖镇政府2014年4月提起诉讼，距离其2012年7月得知被诉具体行政行为内容，并未超过两年的诉讼时效。

审判长告知原被告和第三人，如不服本判决可在判决书送达15日内递交上诉状，上诉至湖南省益阳市中级人民法院。原告表示对一审审判结果没有异议，而被告和第三人均表示，要进一步商议后再决定是否上诉。