息借商款：清末财经新政

唐博

清政府强调“严防弊端”，禁止侵商扰民，然而在晚清社会，这样的禁令难以实现。

120年前的中国，在债券领域经历了一次突破，那就是“息借商款”。这项清末财经领域的新政，开启了中国第一次发行国内公债的进程。

海防吃紧，另辟财路

光绪二十年（1894年），甲午战争爆发。

日本蓄谋已久，气势汹汹。这年恰逢慈禧太后六十大寿，清廷将更多资金投入庆典筹备，对于这场突如其来的战争，清廷只寄希望于列强调停，战争准备不足。等到炮声打响，才慌忙筹钱。户部和海军衙门费了很多周折，才筹了500多万两银子的军饷，但只维持了一个月就花光了。八月初九（9月8日），户部在《酌拟息借商款章程折》中指出，“海防吃紧， 需饷浩繁”。谁都知道，打仗打的是银子，没银子寸步难行。可是，去哪继续筹钱呢？

户部提出，“伏查近年以来，帑藏偶有不敷，往往息借洋款，多论镑价，折耗实多”。所谓“多论镑价”，就是借款以英镑为单位，折算成银两，还款时仍需折成英镑。当时英镑进入升值周期，会给清廷带来高额汇兑损失。既然借外债太亏，那就不如“以息借洋款之法，施诸中国商人，但使诚信允孚，自亦乐于从事”。户部认为，“中华之大，富商巨贾，岂无急公好义之人”。与其找洋人举债，不如找自己人借钱。民间资金充裕，只要国家讲诚信，这些商人自然会出钱。

以前，清廷国库缺钱时，一般采用捐输，或拿出官缺、监生等头衔，任由商民认捐，或强迫摊派，让富户捐款报效。然而，这次户部换了思路，提出六条建议：

——预定还期。规定此次不是报销，而是借钱，有借有还。以6个月为一期，第一期还利不还本，第二期起本利并还，到第五期还清本息。

——酌给利息。规定月息7%，一年按12个月计，遇闰月也计入。

——颁发印票。每100两银子颁发一张印票，写明商铺字号、本息数目、交兑日期，盖户部大印。每期期满，还本还利，都会在票上注明。本息还清，印票销毁。此外，再给5期小票，每还一期就撤一票，并在户部登记。

——定准平色。无论借款还款，都使用库平足色纹银。一出一入，平色划一。

——拨抵款项。为免去验看银两成色的周折，直接将京城所借商款100万两划归银号，转交内务府支领，抵作户部银库应拨内务府的银两。另从户部银库则将应发内务府的款项提出，用于战争需要。

——严防弊端。户部将选派专人办理，不假胥吏之手，以求杜绝舞弊；禁止收取其他费用，以及向商人摊派。遇有胥吏招摇、勒索商人的举报，即严惩不贷。

户部还建议，息借商款首先在京城举办，然后向全国推广。对借款较多的商人给予奖励，其中集资1万两可“虚衔封典”，集资100万两可“请赐匾额”。所有借款以地丁银和关税作为担保，以展示国家诚信，吸纳各方资金。

这六项建议里，有意回避了集资总额的规定。毕竟，战端开启后，军费就是个上不封顶的天文数字，户部当然希望筹款多多益善。

面对财政枯竭、军费亏空的严峻局面，清廷非常着急。户部此议一出，朝廷二话没说，当即批准。六条建议变成了户部六条章程，从而将近代中国首款国内公债推上了前台。

开辟清末财经改革新思路

在农业社会，欠债始终不被看作好事，不值得夸耀和推广。战国末期周赧王债台高筑的典故，就是在讽刺借债度日的生活方式。清王朝治下的中国，皇帝拥有至高无上的权力，臣民只有纳粮当差的义务，绝无向官府放债且要求官府限期偿还的理由和先例。因此，政府向民间募集公债，在中国历史上是新事物。不管怎么说，息借商款都是个创举。

鸦片战争之后，虽然受西学东渐影响，中国的社会经济发生巨变，但对于西方国家早已司空见惯的公债概念，清廷仍然毫无了解。只是到了甲午战败，迫于偿付赔款的巨大压力，清廷才开始向西方列强举借外债，但对于募集国内公债，依然讳莫如深。

息借商款颁行之前，安徽巡抚陈六舟曾上书建议，“令民称贷公家，春借秋还”，即由官府向民间借贷，明确偿还期。清廷不仅拒绝了这一建议，还把陈六舟降职为浙江学政。

不过，随着西学东渐的影响加深，一些有见识的士大夫对西方国家的公债有所了解，为缓解清廷财政困难开出了药方——效法西方，向民间借债。

中国曾出现过早期的国内公债雏形。无论是清朝地方官府在镇压太平天国期间发行的“印票”，还是左宗棠西征新疆期间以乾泰公司名义发行的“债票”，都带有国内公债的特点。

不过，发行印票和债票时，都只规定还本付息和偿还担保的内容，没有更多说明，没有严格章程，没有面向社会公开发售，只是依靠熟人推荐和散客投资定向发售。因此，“印票”和“债票”都不属于近代意义的公债。跟它们相比，息借商款有三个明显特征：

一是权威性。息借商款以中央政府的名义制定章程，具有相当的法律约束；而这种以法律条文形式颁布的章程，公布了债券发行的各项条件。

二是完整性。息借商款的章程涉及预定偿还期、偿付利率、颁发印票、定准平色、拨抵款项、严防弊端、偿还担保等方面内容，要素基本完整，具有相当价值。

三是正规性。凡是参与借款的商人，都拿到了中央政府颁发的正式债权凭证，即“印票”和小票，其集资的相关权益是得到官方承认和保护。

这3个明显特征使息借商款跳脱了捐输、报效等传统筹款方式，成为清廷财政创新，丰富收入类型，克服民间集资随意性、强迫性的探索，是清王朝动员社会闲散资金，缓解财政困难的尝试。

变了味的创新

无论是户部的章程，还是清廷的谕旨，都提到“严防弊端”，禁止侵商扰民。然而在晚清社会，这样的禁令难以真正实现。息借商款在很多地方变成了对商人、士绅的强迫捐输，对老百姓的变相勒索。

江西的地方章程就在户部六条章程的基础上多有增删，给许多州县巧立名目，向商民开征各种杂费提供了便利。有些州县甚至威逼恐吓、大刑伺候。浙江、江苏、湖北等省趁机搭车，加征烟酒酱缸捐、铺户房捐、漕米捐等名目的捐税，可谓“捐借不分”、“借捐并举”。实际上就是滥施摊派。

本来，清廷规定息借商款采取自愿原则。然而，地方官府在执行政策时，为追求政绩、从中敛财，多是强制发债，逼迫绅商认借。每户按照财产多寡强制摊派。由于财产估价是由胥吏操办，不少富户就向胥吏行贿，使其把自家财产的估价做低，以减少甚至逃避摊派。造成“贫富颠倒”，中产者反而认借更多，负担更重，不仅激化了社会矛盾，而且不利于民族工商业的发展。

客观来讲，这些弊端并非息借商款本身的制度设计造成。正如户部所说，“非由立法之未周，实因奉行之不善”。晚清官府的吏治腐败，使息借商款的推行在地方走了样，对普通百姓造成了扰害。对此，户部除了请旨严禁，无可奈何。息借商款虽是近代化的国内商业公债，但由于公债市场没有建成，只好由政府强制发行，以便短期内筹集更多资金，这种急功近利的做法也是导致实施走样的重要原因。

在息借商款的过程中，士绅阶层是怨气最重的群体。他们是借款的主要对象，具备在朝廷上的发言权。他们原本对息借商款抱有期待，踊跃认借，却不堪法外加征的税负。印票面额过大（每张100两），一般小康之家没这么多闲钱，加上不少官府强制认借，让这些人损失惨重。由于缺乏成熟的债券市场，获得的印票无法实现二次交易和快速变现，使这些债权人在资金上陷于被动，只能听任官府摆布。

甲午战争的结束和《马关条约》的签署，使息借商款的理由不复存在。光绪二十一年（1895年）四月，户部停止了息借商款，理由有二：一是集资已有一定规模，无需再借；二是官府从民间筹银过多，导致银价上涨，妨碍民生。前述弊端，倒是叫停借款的更重要因素。

随着规定期限的渐次到来，清廷陆续偿还本息，但有些省份到期应还的款项却没有回到商民账上，而是被地方官挪用了。湖广总督张之洞就将60多万两到期本息挪作苏纶纱厂、苏经丝厂的创始资本，以与西方列强开展商业竞争。康有为对此加以谴责，认为其违背了债权人意愿。然而，这些到期本息的债权人主要是苏州典商，官府把他们的高利贷资本强制转化为产业资本，客观上为民族工商业发展提供了原始积累。这或许是不幸中的万幸。

（作者为历史学博士）