政府在慈善资金运作中的角色定位

[摘要]自从我国实行改革开放，在政府的大力扶持下，慈善事业发展地很快。慈善事业在现在的社会中发挥着社会保障、缓解矛盾的作用，发展慈善事业有利于建设和谐社会，改善人民的生活。但是，在我国发展慈善事业的过程中也遇到了很多问题，这些问题极大地制约了慈善事业的发展。本文从资金运作的角度，探究政府在慈善资金中的角色定位。

[关键词]政府；慈善组织；资金运作；角色定位

[中图分类号]D632.9[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）29-0100-03

慈善组织在广义上是指增加人类福祉或是扶贫济困的非营利组织，它凭借自身的优势在政治、经济、社会以及国际上发挥着重要作用。慈善组织通过各种活动筹集到的资金称为慈善资金，慈善资金的来源有以下几个途径：政府资助、企业捐款、个人捐款以及外国援助等。慈善资金在一定程度上能够为社会提供服务，推动经济发展。慈善组织的发展需要慈善资金的支持，一个慈善组织缺少慈善资金将会很难开展慈善活动，资金是保证慈善组织正常发展的关键环节。慈善资金运作的一般流程是募集资金、管理资金、使用资金等环节。

1我国慈善资金运作概括以及困境

1.1我国慈善资金运作概括

从20世纪90年代起，我国慈善事业开始起步，国内各地出现不同形式的慈善活动。民间建立了慈善组织。在此之后，我国相继建立了一些慈善组织，例如吉林省慈善总会、中华慈善总会。各个慈善组织为筹集资金开展了很多活动，下面根据慈善资金的运作情况，主要从募集资金、管理资金与使用资金三个方面进行具体分析。

（1）慈善组织需要募集资金。慈善资金主要来源于政府资助、企业捐款、个人捐赠以及外国援助，这四个来源各有各的优势又有各的不足。在国内慈善组织在筹集资金总额上有很大的差异，有些大型慈善团体一年能筹集人民币上亿元而一些小型慈善团体接近于瘫痪的状态。在我国慈善资金主要依靠于政府的财政拨款与补贴，由个人捐款与营利性收入提供的资金很少。随着慈善事业的发展，越来越多的人支持慈善事业。与此同时，我们也发现了很多问题，在我国人民心中的慈善意识还有待加强。在企业捐赠方面，大部分捐赠资金来自港澳地区与国外，国内企业捐赠资金比较少。

（2）慈善组织需要管理资金。在募集一定的资金之后，需要对资金进行管理。对慈善资金有效、科学地管理能够防止资金的流失，保证慈善组织正常开展慈善活动。有些慈善组织因资金管理不当导致资金流失，严重影响慈善活动的正常开展，例如卢万华曾两次骗取中华慈善总会约1700万元，造成慈善总会资金的流失。

（3）慈善组织如何合理使用资金。一个慈善组织能否正确使用慈善资金将会直接影响它自身的声誉以及以后的慈善捐款。在我国慈善资金的使用范围主要包括：孤儿院、福利院、敬老院等工程；帮助无依无靠，没有生活来源的老、幼、病、残、孤等生活困难的人；开展各类慈善活动的费用；为慈善组织的工作人员的福利、工资等费用。在一些慈善组织中有一些工作人员擅自挪用慈善资金，为自己谋取私利。慈善组织要慎重使用慈善资金，做好资金的合理使用，防止发生违法乱纪的行为，最大限度使用慈善资金。

1.2我国慈善资金运作过程中遇到的问题

慈善资金运作过程中出现的问题，我们主要从资金的筹集、管理与使用三个环节进行分析，找出问题出现的原因。

（1）筹集资金遇到的问题。慈善组织必须提高自身的筹款能力才能承担更多的社会责任。我国大部分慈善组织的资金收入主要依靠政府财政补贴与拨款，个人捐赠、企业捐赠与营利性收入筹集的资金占总资金的比例较小。在筹集资金的过程中，还存在违规筹款、动机不纯等现象。慈善组织和企业的合作过程中，经常会出现交易黑洞。一些公司利用政府为慈善组织提供的优惠税收政策以慈善捐款的名义免除一些税收，再以不正当的方式获取现金或是使慈善组织为它提供营利。分析筹集资金遇到问题的主要原因是政府的资金占据主要地位。慈善组织在资金来源上很大程度上依赖于政府拨款，最终导致不合理的收入结构。慈善组织在开展工作时遇到一个瓶颈——缺失社会信任度。在我国还有不少人对慈善事业疑虑很多，很多富人对行善、捐款等热情有限。中国慈善团体在筹集资金方面存在不少问题，筹款理念不够明确，筹款手段不灵活，资金来源比较窄。针对于个人捐款，我国还没形成良好的慈善机制。

（2）管理资金遇到的问题。慈善组织一般只管理预算、收入与支出，关注预算资金筹集、使用与分配的合规性，在这些慈善组织中经常出现违法、违纪、资金浪费、以权谋私等一系列问题。我们必须加强对慈善资金的监管力度，根据我国慈善资金存在的特征决定在管理方面的一些问题。根据慈善资金存在的三个特征，我们逐一进行分析。首先，慈善资金多样性的来源决定管理复杂性。在企业里资金的主要来源是销售产品与服务顾客来获得收入，但是在慈善组织中大部分资金依靠政府部门的财政支持。其次，我国的慈善事业缺乏有效的竞争机制。慈善组织所提供的服务缺乏客觀的评价，几乎接近于垄断经营。

（3）使用资金遇到的问题。当资金进入慈善组织内部，慈善组织拥有使用和支配这些资金的权利，慈善组织以及工作人员必须按照和资金捐赠者签订的协议开展相应的公益活动。一些慈善组织工作者私自挪用慈善资金，例如利用善款购置豪华轿车。还有一些工作人员将慈善资金违规投资，谋取私利，亏损则是记在慈善账上。慈善组织必须严格规范使用资金，在内部建立起完善的管理机构。慈善资金的使用与企业投资不同，前者是非营利性的投入，后者是为了获取经济效益。衡量慈善组织的绩效标准无法确定，无法进行组织间比较。在组织内部没有明确划分职权，无法考核慈善内部工作人员的业绩。慈善资金是通过各种渠道筹集，资金权益应属组织本身所有，慈善组织一般不计算损益。

2我国政府在慈善资金运作中的角色分析

在现代社会，慈善事业属于第三部门的一部分，它的发展需要政府大力支持、引导与监督。在我国，政府在大力支持慈善组织同时也控制着慈善组织的运转，政府既要管理慈善组织，又要大力参与、支持相应的慈善组织。慈善组织与政府之间的关系不是固定不变的，两者的关系随着国家经济政治环境与公众的需求变化而变化。现阶段政府在慈善组织中角色定位不当造成资金运作困难的原因，下面我们从政府对慈善组织准行政化管理、过度介入资金运作、制度不完善等方面，进行分析。

2.1政府准行政化管理

与一些发达国家相比，我国慈善组织还存在很多不足。目前我国政府在管理慈善事业方面主要采取行政化管理，以支持为辅助。

（1）政府行政化管理的表现。第一，双重管理。我国很多慈善组织形式上与民间组织相似，但是它们实际上受到政府的控制，具有“半官半民”的特点。在我国，成立一个慈善组织首先必须通过该地区的民政部门审查它的成立条件，然后需要一个政府部门为本组织主管业务。政府在业务方面指导慈善组织，慈善组织必须对政府负责。在这种“双重管理”模式下，慈善组织受到政府部门的极大束缚，政府拥有强制性的管理权，最终导致慈善组织变成政府的附属物，无法自由组织慈善活动。第二，行政化的资金筹集。慈善资金主要依赖政府的支持，在募集资金时政府利用行政手段强制很多企业捐款。第三，人员与组织结构的“行政化”。很多慈善组织在当地政府支持下建立，组织内的人事任免权受政府限制，组织内的很多人员是由相关的政府部门任命与派遣，形成“行政化”趋势。在组织结构方面，有上级、下级之分，上级领导着下级。以上三个方面都是我国政府行政化管理的表现。

（2）政府行政化管理的原因。政府对慈善组织行政化管理具有一定的历史必然性，主要原因有以下几个方面。首先，“强国家、弱社会”的结构。在西方国家，建立慈善组织是为防止市场与政府侵犯公共利益。在我国，慈善组织是为了公民社会的建立，它建立在“强国家、弱社会”的社会结构，国家管理着社会，社会被国家统治着。真正的慈善组织缺乏必需的资源在社会上无法立足，大多数慈善组织属于政府的附属物。由于政府和慈善组织间复杂的利益关系，最终导致政府对其实行行政化管理。其次，双重管理的存在。政府对慈善组织实行双重管理，打击了很多慈善人员的积极性。建立一个慈善组织需要经过一系列审查，还需要其他政府部门管理业务。申请建立慈善组织是个复杂的过程，在很多时候慈善组织人员需要迎合政府的需求，由此成立的很多慈善组织具有“半官半民”的特征。草根慈善组织很难获得政府的许可，限制了它们的发展。最后，新的体制与制度还未形成。我国现存的慈善法律还不健全，关于慈善组织的性质、运行规范、活动范围、监督体制等还未明确规定。我国慈善组织在发展的过程还面临很多困难，目前我国还未形成新的体制与制度。税收政策是促进慈善募捐的重要手段，我国缺乏针对慈善税收专门、一致的法律，而且在税收政策上还存在很多不足，比如，优惠政策不公平、免税的额度不合理。

2.2政府过度介入慈善资金

国内慈善组织的资金主要依靠政府的财政补贴与拨款，政府的大力支持是慈善组织正常运行的主要动力。很多学者认为真正的慈善组织应该是不需要政府支持，其实我国现存的慈善组织还是属于行政化组织。近年来慈善捐赠金额逐年增加，但是大部分资金是由半官方和官方机构接收。在2007年国内企业和公众的捐赠额是223.16亿元，这些捐款里主要包括：各级民政部门接收43.2亿元捐赠，各地慈善会接收捐赠78.06亿元，各地红十字会接收21.39亿元，各级慈善组织收到7.54亿元捐赠，各基金会接收捐赠42.2亿元，其余捐赠30.82亿元。从上面这些数据我们可以看出大约60%慈善捐赠被半官方和官方机构接收。政府过度参与很多慈善组织的募捐活动，将原本由慈善组织负责的捐赠活动变成政府的活动，使人们忽略慈善组织的存在。与政府介入的资金募集相比，民间的慈善组织在募捐资金方面的能力明显不足，在很大程度上抑制民间慈善组织的发展。

2.3制度供给不足

慈善事业的健康发展离不开良好的环境，法律环境是组成良好环境的重要部分。我国在慈善事业方面的制度供给不足主要有以下三个方面。第一，有关慈善事业的法律法规。至今为止，有关慈善事业的法律法规不够完善，一些相关的法律只是规定慈善事业某一个方面或是几个方面，法律的数量较少，尚未形成完善的慈善制度体系，在一定程度上导致慈善事业无法可依。例如《公共事业捐赠法》只是规定了慈善捐赠的内容，没有涉及相关的慈善募捐。第二，税务优惠制度。我国对慈善组织采取一定的优惠政策来支持慈善事业的发展，但是没有制定专门规定慈善税收的法律，一些税收优惠制度分散在各种税收规章中。已制定的税收优惠政策还存在很多不足，限制了慈善事业的健康发展。第三，监督制度。目前，在发展慈善事业的过程中，暴露出很多不好的现象。很多慈善募捐活动规定党员、干部、职工与群众各需要捐多少，有时还会扣除一定的工资或是集中收取。这种做法将捐赠变成强制性的任务，引起公众的排斥。另外，很多慈善组织在管理方面存在很多漏洞，随意挪用或是贪污善款，这些黑幕的曝光使慈善组织面临着信任危机。我国没有针对慈善组织建立有效的监督机制是造成上面这些现象的主要原因之一。

综上所述，政府对慈善组织的准行政化管理、过度介入慈善资金以及制度供给不足等方面都是慈善资金运作困难的原因。

3我国政府在慈善资金运作中的功能定位

从上面的叙述中，我国慈善资金运营方面还有很多地方需要改进，在改进的过程中，我们可以借鉴英国政府监管与资金运营的经验。首先，借鉴英国政府的监管经验。英国政府采用政府招标的方法资助慈善组织，无论是官办还是民办慈善组织都能够进行公平竞争，这样能够促使它们提高慈善资金的运作水平。英国的税务机构定期检查获取免税的慈善组织，在审计的过程中确保资金的合法使用，税务机构内部设有专门的委员会负责拨款与跟踪慈善资金的使用状况。其次，借鉴英国资金运营经验。英国的慈善组织注重公司捐赠，为此设置专门的公司服务部。市民经常为慈善商店捐赠东西，经过慈善商店的处理资金流入慈善组织。英国在管理资金方面，一般将资金划分成限制資金与非限制资金，所有的慈善组织都努力扩大自身的非限制资金，方便开展慈善活动。例如，英国的慈善援助基金会设置八个慈善组织，明确要求在资金拨款时严格审计检查，再评估其项目，最后确定是否拨款。在借鉴英国慈善经验的基础上，我们针对政府如何合理定位，提出了一些建议。

3.1政府主导转向政府协办

我国政府必须逐步改变之前的直接控制模式，不是要求政府完全退出我国的慈善组织。现阶段，慈善事业还需要政府的扶持与监管。在此阶段，政府必须在清楚自身定位的基础上，积极引进民间力量逐渐进入当前企业与政府不适合介入或是效率低的领域，逐步将有关慈善事业的事务职能转移到能力比较强的慈善组织，锻炼这些组织的能力、丰富它们的经验，提高慈善事业的社会实力。政府与慈善组织互相配合，逐步减政放权，通过宏观协调与指导努力为慈善事业的健康发展提供良好的环境，帮助慈善事业从“官办民助”转向“民办官助”。

3.2建立慈善事业监管体系

慈善组织的正常运行不仅需要内部的自我监管又需要外部政府的监管。慈善组织在内部建立适合自己的监督体系，做好监督管理。政府设立专门的机构以及人员专门负责监督工作。首先，政府要做好登记与管理工作，按照法律规定逐个审查其成立条件，坚决杜绝以慈善的名义牟取暴利的组织。其次，政府必须建立一套有效的慈善捐赠管理规范，针对组织发动、基层发放、接收分配等制订方案，引导与监督组织开展慈善活动，与此同时，政府建立相关的慈善信息公示制度，将有关慈善捐赠的信息及时收集、分析、公开。政府部门最好规范非营利组织的会计标准体系与核算体系，及时将慈善财务信息公开，增加资金募集、管理与使用的透明度，做好资金的管理和监督。

3.3构建税务制度的激励与约束机制

税收政策是促进慈善组织正常运作的有效途径，政府应该建立税务的激励与约束机制。政府在现有税务机制的基础上完善激励与约束机制，通过免除慈善组织的销售税、增值税、关税等帮助慈善组织积累资金，通过制定严格的免税标准认真核实，加强管理相关慈善组织的税收等加强管理与监督力度。

慈善事业在现在社会与经济中发挥着不可替代的作用，引起世界各国的关注。本文通过借鉴英国慈善事业的经验，结合实际情况，明确提出政府在慈善事业中该肩负的责任，如何合理角色定位以促进慈善事业的健康发展。

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[基金项目]2013年度浙江省民政政策理论研究规划课题《政府在慈善资金运作中角色定位的研究》（ZMZC2013029）研究成果。

[作者簡介]李婕（1978—），浙江宁波人，女，副教授，法律硕士，马克思主义理论与思想政治教育。