地方政府自主发债的国际比较研究

邓超男

摘 要：本文分析了我国地方政府自主发行债券的现实背景及其必要性，通过比较学习国外地方政府债券一般特性、发行权限、风险监管及危机处理等机制中值得借鉴的地方，探索和完善我国地方政府发债制度和规则。研究表明，关键在于健全发行体制、推动信用评级、建立风险预警和完善保障机制。

关键词：政府债券；发行管理；风险监控

一、我国地方政府债券试点发行背景

（一）“分稅制”下的事权失衡

20世纪80年代末90年代初，财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中国的中央财政陷入了严重危机，在此背景下，党中央和国务院在1994年大力推行“分税制”改革，分税制的实行，使中国的财政秩序为之大改，中央财政重获活力。与此同时，在接下来二十余年的运行过程中也逐渐显露和积累了一些问题，中央财政收入占比从40%上升到50%，而地方财政支出占比却从60%持续攀升至85%，伴随着财权上移的是事权下移，地方政府的财权与事权严重失衡。

（二）债务融资与土地财政的大肆兴起

基建项目资金的庞大缺口导致地方政府越来越依赖土地财政，同时以各种名义向银行和民间金融企业平台借款。地方政府财政严重依赖土地收入和债务性融资绝非长久之计。一方面，由于地方政府利用自身对商业银行的影响力可以轻易获得贷款，且我国目前的破产法并不涵盖政府机关，地方政府无法偿还的欠债由上级政府乃至中央政府还债的现行机制，这使得地方政府大举借债盲目投资于各种基础建设，以期获得政绩谋求个人官运亨通，最终全国纳税人被迫为地方债务买单，严重损害了政府部门的信誉。另一方面，土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题，作为稀缺资源，土地财政也必然会走向枯竭。

（三）地方政府自行发债试点

中央收缩地方债务性融资以及房地产市场进入调整，将给地方财政带来空前压力，亟需找到办法来缓解地方政府面临的困境。允许地方政府发行债券，可以在解决地方政府财政吃紧问题的同时逼迫地方政府改善自身的财务状况，促进政府信息公开，这也是政府改革的重要一步。

中央政府积极寻求地方政府债务改革之路，2009年开始发行的地方政府债券，虽然明确以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，但本息的实际偿付都是由财政部统一代办，再在办理中央与地方财政结算时扣除，因此投资者实际面对的是中央政府信用，而非地方政府信用。2011年财政部批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开发地方政府自行发债试点，试点省（市）发行的政府债券为记账式固定利率付息债券，采用单一利率发债机制确定债券发行利率，本次试点的四地地方政府债仍延续财政部代付本息的做法，因此在信用风险方面与之前的地方政府债券并无太大区别。主要是将发行程序下放到地方，并让地方政府自行组织承销或招标、定价、登记结算等发债相关工作，旨在让地方政府熟悉发债流程，为日后的地方政府“自主发债”做准备，所谓“自发自还”，是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。

地方政府自行发债逾今四个年头已取得诸多进展，试点城市增多的同时，还债机制也逐步向地方自行还本付息完善，信用评级的展开也使得政府信息更为透明公开，但我们也应该认识到，国外更为悠久的地方政府发债历史过程中的经验有很多值得借鉴的地方，因此研究国际地方债券发行管理机制对完善我国地方发债有着重要意义，探索出一整套完善、透明的地方发债制度和规则，替代不够规范的地方债务平台融资， 是彻底解决正在扩张的地方政府性债务问题的关键。

二、国外地方政府债券发行概括

（一）地方政府债券一般特性

地方政府发债机制比较成熟的国家一般发债规模较大、债券期限较长。如美国地方政府债券发行额与地方政府可支配财力的比重维持在10%到20%之间，多数为期限20-30年的固定利率债券，按照发行人和偿债来源的不同，可以分为一般责任债券（General Obligation Bonds）、收益债券（Revenue Bonds）和项目渠道债券（Appropriation/Conduit Bonds）三类，不同的债券类型可以满足政府不同的融资需要，也增加了投资者的选择。各个国家几乎都严令禁止利用债券融资来弥补历年地方政府财政赤字，地方政府债券融资主要用于公共设施项目投资、基础产业投资和养老金福利责任等。且大部分国家的债券利息收入都给予免税优惠，主要是为了吸引个人投资者。

（二）地方政府发债权限类型

现行各国上级政府对下级政府的债务权限设置大致分为4类，分别是市场约束型、共同协商型、制度约束型和行政控制型。我国目前发债模式与日本类似，属于行政控制型，即由中央政府利用行政手段管理地方政府债务，其最主要的优点在于可以有效控制地方政府债务规模。美国则是典型的制度约束型，通过法律条款管理和控制地方政府债务，美国证券交易法及各州法律均对地方政府自主发债做出了相应规定。

（三）地方政府债券风险监管

1、预算管理

美国州以及州以下地方政府的预算一般实行分类管理，即将预算分为经常性预算和资本性预算分别进行管理。经常性预算通常要求收支平衡，资本性预算可以使用负债筹集资金，政府必须遵循平衡预算，这一规定有效避免了政府利用债务资金弥补财政赤字进而造成财政崩溃的状况。日本地方政府财政预算以“地方财政计划”的形式每年由地方政府经由内阁提交国会审批通过，并向一般大众公开。政府编制资本预算往往是一个长时间、严格的过程，其中包括编制和审批过程中的各种质询和听证，从而保证了项目资金的及时足额供应和项目效益，同时也充分考虑了经济发展需求和债务承受能力。

2、信用评级

国际上大部分国家的地方政府都采用信用评级制度，信用评级公司对地方政府的债务结构、财政预算、税收能力和整天经济环境等各方面按照既定的标准进行审核，并出具债券的信用评级。这一方面便于投资者了解各地方政府的信用质量、有选择地投资地方债，迫使那些税收能力较差出现财政赤字、财政恶化的地方政府积极采取促使改善财政情况，另一方面进行信用评级的地方政府可以将评级作为宣传手段，以此与其他地方政府加以比较，获得宣传效应。美国地方政府在发行债券前，强制要求接受信用评级公司审核其债务偿还能力以及付息的意愿程度；截至2012年发行政府债券的52个日本地方政府中，有25个地方政府进行了信用评级，参与了信用评级的地方政府发债数量和规模在全国处于较高水平。

3、信息披露

市场交易披露原则要求地方政府发行人和承销商及时、定期的更新披露与发行债券相关的信息，地方政府公开发行债券负有通过正式的官方平台公布其责任与义务。一般来说，政府需要披露其负债率、债务率、人均债务率和偿債率等等指标，投资者通过这些信息分析地方财政的以税还债能力和总体的负债情况。

负债率当地政府债务余额/当年地方GDP反映地方经济总规模对地方债务的承载能力及风险程度

债务率当地政府债务余额/当年财政收入反映地方政府通过动用当年财政收入满足偿债需求的能力

人均债务率当地政府债务余额/当地人口数反映纳税人对新增债务和税收的纳税能力或付税意愿

偿债率当地债务支出/当地当年经常性财政收入反映了地方政府的承债能力及预算灵活性

（四）地方债务危机处理机制

当地方政府只能依靠增加负债来获取短期营运资金、养老金发放没有资金或资金不足、财产税拖欠率高且呈不断增长趋势等情况发生时，即可认为该政府发生了债务危机。国际上公认的一种的预警信号是债务利息达到总预算的20%～25%。在美国，当地方财政收入不能够偿付一般责任债券时，地方政府可以通过提高税率、扩张税源来筹集资金或者直接与债券人协商；如果自我补救无法解决问题，将会交由专门的机构协助管理；在极端情况下，发债政府将依据联邦破产法设计和解协议并向联邦政府提出破产请求。

三、国际地方政府债券发行对我国的启示

（一）健全发行体制，加强监督管理

我国现行的《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”目前规范地方政府发债最主要的就是修改预算法，允许地方政府自主发行市政债，资金专门用于提供公共产品和养老保障等，地方政府必须制定严格的财政预算并经由中央政府审核批准，实现依法决策、高效执行和严格监管。

（二）推动信用评级，定期信息披露

试点省（市）应当积极创造条件，逐步推进建立信用评级制度，建立公开完善的信用评级平台和健全的信用评级指标体系，制定合理的信用评级标准，定期披露地方政府的财政数据，并依此对其偿债能力进行科学准确的判断，迫使地方政府采取积极措施改善财政状况以获得较高等级的信用评级，充分发挥信用评级的风险预警功能，降低地方政府债券违约率。

（三）科学监测债务，建立风险预警

控制债务风险的基本是将债务规模控制在可承受范围内，可参考国际上通用的债务风险和信用评级等指标，构建适应我国国情的地方政府债务风险预警体系，对债务结构、规模和安全性实行动态监测和评估。可考虑设立一安全指标界限，在此安全界限内的可继续扩大债务规模，高于这一指标的应严格控制新增业务，并积极化解存量债务风险。

（四）强化预算管理 ，完善保障机制

债券资金的使用主要是投向公益性项目，而很多公益性项目短期内经济效益不明显，甚至根本不产生经济效益，因此地方政府很难靠项目本身收益去偿还债务，在此背景下，建立和完善偿债保障机制显得至关重要。地方政府应做好各期债券的到期预算分析并制定相应还款计划，如将偿债本息纳入年度财政预算，统筹安排财力，拓展偿债资金来源；建立偿债准备金制度，提高偿债保证能力；制定严格的偿债规则及相应的绩效考核与问责制度。（作者单位：浙江财经大学）

参考文献：

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[4] 柯金川.我国地方政府债券的发行与流通机制分析.中国证券期货.2012-02

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