行政听证制度的起源与形成及其在我国的发展

刘小平

行政听证制度最早产生于英美法系，本意是诉讼中应听取他方当事人意见的制度，法院在调查事实和法律是，要举行听证制度，以充分听取当事人的意见，实现公平正义。随后传到大陆法系，不断发展完善。自上世纪九十年代起，听证制度开始在我国发展。行政听证制度作为我国行政程序法的核心，在保证行政法治和实现公民权利方面具有重要作用。因此，研究行政听证制度的基础理论，有利于更深入地把握行政听证制度的实质，促进公平正义的实现。

一、行政听证制度的起源

（一）行政听证制度法理基础

有关听证的思想在西方国家由来已久，英国普通法中的自然公正原则一般被认为是听证思想的法理基础。自然公正原则在适用上有很大灵活性，在英国普通法上，包括两个最基本的程序规则：第一、任何人不能成为与自己有关案件的法官；第二、任何人的辩护必须被公平地听取，亦即“听取另一方意见”原则。上述自然公正原则的第二个程序规则直接构成行政听证的法理基础。此后英国行政听证制度的发展以及听证权的不断扩大，都被认为是自然公正原则的进一步适用。

（二）行政听证制度理论深化

美国的“正当法律程序”又深化了行政听证制度的理论基础。美国宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”宪法修正案第14条又规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”可见，正当法律程序适用于联邦政府和各州政府，宪法正当的法律程序的意义就是公正行使权力要求行政机关对当事人作出不利决定时，必须听取当事人的意见。1946年，美国国会制定的《联邦行政程序法》，第一次将听证作为一项重要的制度写入法律。

二战以后，大陆法系国家，尤其是德国、日本、意大利，对战争进行深刻反思，开始重视人权的保护，强调国民的主体地位，反映在行政领域，就是不再将国民视为行政管理的客体，开始重视国民对行政活动的参与。听证，作为体现行政公正、公开、民主的核心制度，也因此在各国得到广泛运用，此后又传到日本和拉丁美洲一些国家。

二、行政听证制度在我国的发展

（一）行政听证制度在我国的建立

中国1996年公布的《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了行政听证制度，这是我国引进国外先进法律制度的一次有益尝试。这种尝试是在中国已具备听证制度的法理基础的条件下进行的。我国宪法第27条第2款规定，“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。“倾听人民的意见和建议”在一定条件下可以演变为具体的法定形式，听证就是法定形式的一种。另外，依法治国发略的提出也为行政听证制度的发展提供了理论基础。

1998年《中华人民共和国价格法》首次将听证制度引入我国行政决策领域。2000年《中华人民共和国立法法》又将行政听证制度引入我国行政立法领域。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》将听证制度引入环境影响评价，为保护环境资源提供了法律依据。2004年《中华人民共和国行政许可法》对听证程序作了更为具体的规定。将行政听证制度推而广之，凡是涉及到重大公共利益的，都必须进行听证。

（二）我国行政听证制度的立法现状

第一，中华人民共和国行政处罚法：该法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”行政处罚法是中国结合自己的国情借鉴国外听证制度的首次尝试，也是中国行政程序的重要突破。

第二，中华人民共和国价格法：该法第23条规定：，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

第三，中华人民共和国立法法：该法第58条规定：行政法规在起草过程中，應当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这一规定意味着立法听证在我国的确立，标志着我国立法制度向民主化的道路迈出了重要一步。

第四，中华人民共和国行政许可法：第47条规定：“行政许可直接涉及申请人、利害关系人向有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”同时该法在第48条规定，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。可以看出行政许可法规定了两种启动行政听证的方式、行政机关依职权举行、依行政相对人申请举行。

随着我国依法行政进程的推进，出于规范行政权的需要，行政程序制度日渐受到重视，行政听证制度也随之受到推崇。行政听证制度不仅促进了决策与治理的公开性，有利于政府行为的法治化，而且通过公民参与消除了由于信息不对称造成的不信任。因此，建立一套完善而合理的行政听证制度在我国政府的行政过程中具有重要的作用。当前行政听证制度所体现的保障公民基本权利、监督行政机关依法行使职权的行政法原则，已成为世界各国政府行政行为科学化、民主化的重要标志。

（作者单位：河北省委党校）