浅析环境税收归属问题

徐志群

摘 要：本文从税收分权理论出发，结合我国环境事权的实际情况及环境税费现行制度的反思，认为我国环境税收主要应纳入地方政府财政，特定的环境税收应纳入地方与中央政府共享。

关键词：环境税；事权；税制

一、税收分权理论

税收分权理论源自于政府分权理论，美国财政学家马斯格雷夫将政府职能区分为宏观经济稳定、收入再分配和资源配置三大职能，认为中央政府对调控宏观经济运行具有相对充足的财力，而地方政府则受经济主体流动性的制约从而限制其进行收入再分配的能力，但是由于其对本地区居民的偏好易于了解和把握，因此具备强大的资源配置能力。在此基础上，马斯格雷夫提出了税收划分原则（分税原则），即税收的划分应尽量反映公共服务的收益。

马斯格雷夫的分税原则主要包括以下几个方面：（1）有利于宏观经济稳定的税收应由中央政府负责，中央以下各级政府课征的税收应具有周期稳定性；（2）具有累进的再分配税种应划归中央政府；（3）采用累进税率对个人征收的税种应在由最有能力全面征收此类税种的地区征收；（4）税基在各地分布严重不均的税种应有中央征收；（5）次级较低的政府应当对地区间流动性较差的税基课税；（6）受益税和使用者收费适用于所有级次的政府。①

环境税是旨在保护环境和资源的国家税收，整体而言，环境税具有以下几个特征：（1）从环境税的目的来看，环境税主要是为了降低污染对环境的危害和破坏，而非以对经济实现宏观调控为目的，因此，不满足马斯格雷夫分税原则中要求的归入中央政府负责的税种的特征；（2）环境税征收依据是污染行为或者污染物，而非依据收入额进行累进性的征收，因此不具有累进性的再分配作用，因此不应划归中央政府；（3）环境税主要是针对环境污染物或者环境污染行为，涉及大气、水资源、废物、噪音及排污行为，大多数税基在地区间流动性较差，因此适宜划入当地政府税收；（4）环境税原本就依赖于“谁污染谁付费”的原则，毫无疑问属于受益税和使用者收费，因此适用于地方政府；（5）环境税的征管要求高，难度较大，对当地政府具有极强的依附性，地方政府可以对环境税的征收实施监管，符合税收效率原则，因此也适宜划入地方政府。

此外，根据政府分权理论，税收的划分应遵循财权和事权相匹配的原则，对于环境税收的归属判断很有必要考虑环境事权与财权的划分。

二、环境事权实践分析

我国政府事权划分主要依据1994年我国确立的分税制财政管理体制，直到2007年，政府收支分类科目改革，才将“环境保护”作为一项独立的财政支出类别单列出来，经过统计2008年到2012年的“环境保护”支出情况，可以很清晰的看出：2008年我国环境保护财政支出地方政府占了总额的98.28%，地方政府的环境保护支出是中央政府的57.1倍（1955.75/34.27）；即使是比例最低的2009年，地方政府环保支出也是中央政府环保支出的27倍多（1385.15/66.21），而地方政府支出占总额的95.44%，如下表所示：

因此，我国环境保护的事权几乎全部由地方政府承担，而中央政府承担的事权仅占到3%-5%，按照事权与财权相对应的原则，环境税收入也应主要归属于地方政府。

三、环境税费制度现状分析

根据税收管理权限和受益权限不同，可以将我国目前税收划分为三种，即中央税、地方税和中央与地方共享三种税，如下表所示：

我国目前与环境税相关的税种主要是地方税中的资源税、城镇土地使用权税、车船税、耕地占用税，还有部分中央与地方共享税种，如城市维护建设税；立足于现有的税制来看，将环境税纳入地方税种或地方与中央共享的税种，一是符合我国分税改革的宗旨；二是与我国现有的税制相协调，有利于在环境税体系构建中，从整体上对我国的现有税种，尤其是有关环境税的税种进行整合，从而有效避免税负过重、雙重征税、税种混乱等现象。

此外，在分税制下，表面看来地方税种的范围是增多了不少，但地方税的税种普遍存在税收不稳定、税收规模小的特点，这使得地方政府税收征管工作大，而税收收入少，造成地方政府财力严重不足，而地方政府却又承担大多数的公共服务职能，这必然造成地方政府的事权和财权不匹配。反映在环境方面，则会造成地方政府只能以破坏环境为代价来追求经济增长，环境问题加剧。若将环境税纳入地方财政收入或中央与地方政府共享，无疑给地方政府提供一个稳定的收入来源，弥补地方财政收入不足，同时有利于促进我国分税制改革。

最后，从我国排污费征收来看，根据2003年的《排污费资金收缴使用管理办法》的规定，企业排污费按照1：9的比例实行属地化收缴入国库，即10%的排污费归中央政府，作为中央环境保护专项资金，90%归地方政府，作为地方政府的环保资金，这种制度的安排使得排污费成为地方政府财政的主要收入之一。在排污费改税过程中，面临的最大的阻碍即在于费改税后的利益归属问题，如果费改税后，税收归中央政府，地方政府将缺少一笔重要的财政来源，地方政府出于对自身利益的考虑，也将消极对待排污费改税，而如果将“费改税”后的收入纳入地方政府或是地方与中央政府按比例共享，则由于环境税收更规范，更稳定，地方政府的财政收入更有保障，地方政府也会也会积极推动“费改税”及环境税的开征。

四、结论

环境税是市场经济中治理环境污染、弥补外部成本的重要经济杠杆，对于促进我国环境保护业的发展意义重大，立足于我国分税制度之下，从税收分权的角度，结合我国环境事权的具体实践来看，我国环境税主要应归入地方政府财政，少数征收范围广、征收对象不明确的环境税应纳入地方与中央政府共享，至于中央政府与地方政府的分享比例，建议中央政府占10%以下（基于目前对环境保护事权的统计分析），确保地方政府占有环境税收的90%以上，这样将极大的激励我国环境税费改革，激励地方政府推动环境税的开征，从而实现利用税收手段保护环境的预期目的。（作者单位：湘潭大学）

参考文献：

[1] 刘澄，商燕.外部性与环境税收[J].税务研究，1998，（9）.

[2] 谷成.政府间税收划分：理论分析与政策选择[J].经济理论与经济管理，2008，（7）.

[3] 张欣.我国的分税制改革：基于财权事权匹配角度[D].云南财经大学，2008.

[4] 肖京，郑利海.我国环境税收立法模式选择[J].税务研究，2012，（2）.

[5] 王志芳.环境税收入使用问题探究[J].税务研究，2012，（4）.

[6] 田淑英，许文立.我国环境税的收入归属选择[J].财政研究，2012，（12）.

[7] 丁杨鑫.环境保护：分权还是集权[J].特区经济，2013，（2）.

注解：

① Wallace En Oates.Taxation in a Federal System：The Tax assignment Problem[J].Public Economics Review.1996.（1）：35-60.转引自：谷成.政府间税收划分：理论分析与政策选择[J].经济理论与经济管理.2008，（7）.